保护黄河流域生态环境法治建设研究

都希格 乌拉特后旗人民检察院 党组成员、政治部主任

  黄河是中华民族的母亲河，我们乌拉特后旗前山农区春季和秋季的灌溉均依托黄河水。中国政府制定了《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，明确提出了加强黄河流域生态环境保护的目标和任务。同时，中央立法机构也出台了《黄河保护法》，为黄河流域生态环境保护提供了法律保障。检察机关作为法律监督机构，充分发挥检察职能，积极参与到黄河流域生态环境保护工作，积极调动其他单位，共同协作、共同配合，将母亲河治理的更加健康更加美丽。

黄河是中华民族的母亲河，我们乌拉特后旗前山农区春季和秋季的灌溉均依托黄河水。习近平总书记强调：河川之危、水源之危是生存环境之危、民族存续之危，保护江河湖泊，事关人民群众福祉，事关中华民族长远发展。2023年4月1日，《中华人民共和国黄河保护法》施行后，明确规定了，国家加强黄河流域生态保护与修复，坚持山水林田湖草沙一体化保护与修复；加强黄河流域农业面源污染、工业污染、城乡生活污染等的综合治理、系统治理、源头治理，推进重点河湖环境综合整治。检察机关作为法律监督机构，充分发挥检察职能，积极参与到黄河流域生态环境保护工作，积极调动其他单位，共同协作、共同配合，将母亲河治理的更加健康更加美丽。

一、乌拉特后旗境内河湖基本情况

乌拉特后旗境内共有渠、沟、区、库等河湖127条，其中：山洪沟64条，灌溉渠系13条，排水沟渠9条，滞洪区8处，水库、海子等有30余处，总排干在后旗境内为38.6公里，涉及农田灌排、水源涵养、生态保护、工业发展、安全生产、水旱灾害防御等,惠及后旗民生和企业发展。

  为了落实好黄河流域生态保护和高质量发展战略部署，坚定不移走生态优先、绿色发展的现代化道路，本院与旗水利部门开展了“河湖长+检察长”联动机制，加强了与旗河长办的工作联动、信息共享、线索移送以及办案协作，形成治理合力。同时，采取联合巡察、督查等方式推动了春季、秋季“清四乱”等专项行动，河湖生态环境得到了有效的改善。

二、检察机关黄河流域生态环境保护建设中具体举措

（一）加强法律监督职能，依法严惩涉黄河流域刑事犯罪案件。一是依托水行政执法与刑事司法衔接机制，检察机关与水行政机关沟通，依法对水行政机关执法情况进行监督，重点监督侵占河湖、妨碍行洪安全、破坏水工程、非法采砂、非法取水、人为造成水土流失，以及向河湖排放污染物、污染河堤土壤、河道倾倒污染物等行为，对符合刑事犯罪案件的，要求依法移送公安机关，依法追究刑事责任，对破坏和污染较为严重，违法行为人未治理，国家利益和公共利益仍然遭受侵害的，依法提起民事公益诉讼。二是建立跨区域协作配合机制，整体保护黄河流域生态环境。黄河流域所涉及的区域较广，范围较大，以巴彦淖尔市为例，其黄河流域经过的旗、县较多，部分旗、县、市以黄河为界限，黄河水的使用覆盖面较广，黄河流域中支、干、渠、行洪道较多，流动性较强，道路较发达，虽然建立了“河长制”，但盲点也较多，乱采、乱倒、乱排污现象时有发生，一个地区单独去保护生态环境较为困难，一旦发生水体和土壤污染，很容易影响的下游。在此种情况下，除了本地相关单位协作配合外，还需跨区域多个部门协作配合，才能起到从污染防治的效果。三是将违法行为人恢复治理纳入量刑情节当中，对已恢复治理的按照相关法律规定，按照认罪认罚，适用从宽处理。

  （二）强化黄河流域涉及污染生态环境侵权责任案件民事检察监督力度。一是加大对黄河流域涉及污染侵权案件的监督力度，按照《最高人民法院关于审理生态环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》和《最高人民法院关于生态环境侵权民事诉讼证据的若干规定》对涉及污染生态环境侵权责任案件进行监督，依法保障当事人合法权益。二是充分发挥检察机关民事公益诉讼调查职能，推动黄河流域生态保护。黄河流域侵权行为导致社会公共利益受到侵害时，检察机关主动作为，充分发挥公益诉讼调查职能，查清污染的事实，因果关系，确定责任主体，确定污染造成的损失及修复治理费用，主张诉讼权利等方式，让违法行为人承担生态环境侵权责任。三是支持和鼓励社会团体提起民事公益诉讼，来保障公共利益得到保护。检察机关可以支持和鼓励符合条件的社会团体参与到黄河流域生态环境保护工作，当发生损害社会公共利益的污染环境案件时，检察机关可以帮助调查取证，支持起诉等方式支持社会团体开展民事公益诉讼起诉工作。

  （三）依托行政检察与行政执法衔接制度，监督和支持行政机关全面依法履行职责。一是加强对行政机关行政处罚案件的监督力度，监督行政机关全面履行行政职权，对国家利益和社会公共利益遭受损失的，除行政处罚外，依法责令违法行为人赔偿损失，同时按照“谁破坏、谁治理”原则，责令违法行为人恢复治理。二是加大对涉及黄河流域生态环境破坏行政案件非诉执行的监督。行政机关对违法行为人破坏生态环境的违法行为进行行政处罚的同时，可以责令违法行为人向被害方承担赔偿责任，同时责令要求违法行为人承担环境治理的责任，或行政机关先治理后相关费用由违法行为人承担。如违法行为人未在法定期限内缴纳相关处罚，未治理、未赔偿、未缴纳治理费用的情况下，行政机关可以通过行政非诉执行直接向人民法院申请执行，从整体上讲，至少减少了相关被害人、被害单位单独在提起民事诉讼，节约了司法成本。三是加大对法院行政非诉执行案件的执行监督。加大对法院生态环境破坏类行政非诉执行案件的监督力度，重点监督受理环节、财产的查询环节、财产的冻结、扣押、拍卖、划转环节，及执行案件的终结、终止等，保障生态环境得到修复，国家利益和社会公共利益得到保障，防止在执行环节监督缺失导致违法行为人逃脱生态之债。

  （四）做实公益诉讼检察工作，为黄河流域生态环境提供司法保障。一是行政公益诉讼方面，检察机关与相关职能单位建立建全协作机制，互相配合，信息共享，向相关职能单位提供法律帮助，对不履行职责或怠于履行职责的行政机关依法开展行政公益诉讼立案调查工作，充分利用磋商、圆桌会议、诉前检察建议等方式，督促行政机关履行职责，达到双赢、多赢、共赢的最佳状态。对无客观原因拒不整改，拒不履职的，依法提起行政公益诉讼，同时将检察建议抄送人大、纪委等职能机构进行多方位监督。在提起行政公益诉讼的同时，结合实际情况，如有具体违法行为人的，探索性的开展行政附带民事公益诉讼，对行政机关违法行为确定的同时，对违法行为人所应当承担的责任一并提起诉讼，既确认了行政机关违法行为，同时也让违法行为人承担法律后果，被破坏的生态环境也有了修复的保障。二是民事公益诉讼方面，与多方沟通联系充分发挥检察机关的调查取证权利，组织协调相关单位，提供和调取破坏生态环境的相关证据、产生的损失、治理的费用，支持符合条件的社会团体提起民事公益诉讼，同时重视诉前调解工作，将损失降到最低。三是刑事附带民事公益诉讼方面，加强与内部刑事检察部门和公安机关沟通，对发现的损害黄河流域生态环境案件线索及时移送公益诉讼部门，公益诉讼部门开展公益损害程度及恢复治理情况进行调查，尽量将恢复治理情况与认罪认罚相结合，在提起诉讼前已经治理完毕，且已经承担了赔偿责任的，邀请相关责任单位及相关领域专家进行论证验收后，刑事部分适当考虑从轻处理。

三、其他保护黄河流域相关建议

（一）建立保护黄河流域生态环境治理相关基金，在部分破坏生态环境案件中，会遇到无法找到违法行为人或者违法行为人无法承担治理和修复费用、赔偿费用等现象，在上述情况下，为了及时解决重大事故，很可能会由相关单位“买单”开展治理工作。如遇到重大污染事件的，相关单位所花销的治理费用会相当高，为了解决地方财政因支付高额治理费用而导致地方财政出现困难，建议地方建立相关基金，从排污企业认缴、社会捐赠、税收收入中提出部分资金等方式，建立相关基金，应对上述问题。对有违法行为人的，相关单位已经支出治理和修复费用的，由相关单位主张向违法行为人追偿。

（二）建立因生态环境损害导致被害人无法得到赔偿的，给予救助制度。因使用已被污染的水进行养殖、灌溉农田导致群众产生财产损失和人身损失的，在无法得到违法行为人赔偿的，建议由相关单位给予一定的救助。

（三）规范鉴定机构坚定费用的问题。通过网络上的一些判例来看，大部分地区采用第三方对污染情况、治理和修复费用、赔偿损失等进行鉴定，但其所鉴定的费用较高，可能占所有费用的百分之三十。在行政处罚案件中的坚定费用一般有行政机关支付，该笔鉴定费用也无法转嫁给违法行为人，在违法行为人有能力治理的情况下，支付的鉴定费给国家造成的损失较少，如果违法行为人无能力缴纳相关费用，无法治理的情况下，可能会给国家造成一定的亏损。在刑事案件中可以通过刑事附带民事公益诉讼的方式将高额鉴定费用转嫁给违法行为人承担，同时也给违法行为人间接的加重了相关费用，如违法行为人无力承担的，同样也是给国家增加了一定的损失。检察机关可以通过相关单位或专家意见来解决治理和修复费用的鉴定，但其法律效力可能低于第三方鉴定，建议相关部门尽快建立较为合理的鉴定费用收取标准，降低司法成本，或者给相关单位配备法律认可的专业资质人员从事治理费用和赔偿费用的认定。

（四）建议建立跨地区的协作机制。黄河流域生态环境保护不仅仅是一个部门、一个乡镇、一个地方人民政府的事情，应当建立跨区域协作机制，建立互相沟通、信息通报制度，通过协作一方面可以全方位保护，对发生损失的可以全方位测量损失，另一方面可以防止二年内曾因违反国家规定，排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质受过二次以上行政处罚，又实施此类行为的违法行为人，以及二年内曾因非法采矿受过两次以上行政处罚，又实施非法采矿行为的违法行为人，逃脱刑事责任。

（五）探索以行政机关为民事公益诉讼主体，代表国家和群众开展民事公益诉讼的起诉、应诉工作。行政机关作为保护生态环境的主管机关，且代表着群众的利益，在国家利益和社会公共利益受到侵害时，其具备担任民事公益诉讼的主体。

（六）探索以劳代尝的方式解决无法支付治理和修复费用。对一部分数额较小，且无法在本地区治理和修复的，或相关单位已经垫付了相关治理和修复费用，经追偿，违法行为人无法支付的，可以探索开展参加社区公益服务和参加公益活动的次数来解决费用问题。

（七）建立特定的保护黄河流域生态环境法治宣传日制度或开展法治宣传主题活动，提升群众保护黄河流域生态环境的意识，并建立举报奖励制度，严厉打击破坏黄河流域生态环境的违法行为。