保护黄河流域生态环境法治建设研究——

以推动环境行政检察监督现代化建设为切入点

石峻升 包头市九原区人民检察院，副检察长、三级高级检察官

邱瑞琳 包头市九原区人民检察院，四级检察官

摘要：加强检察机关法律监督工作，是中国式法治现代化发展的必然逻辑。检察机关对生态环境行政违法行为进行监督符合法律规定、具有现实需求，但在探索阶段存在法律依据不足、线索来源少、取证要求高、专业力量不足等问题。检察机关应以有限监督为原则、以争议化解为主线，对环境部门怠于履行职责及履行职责不当的行为进行监督，从加强顶层设计、拓宽线索来源渠道、强化队伍建设等方面，逐步完善环境领域行政检察与行政执法衔接机制。

关键词：生态环境执法 行政违法行为监督 行政检察 衔接机制

党的二十大报告提出，中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。生态法治建设既是生态文明建设的重要环节，也是全面推进依法治国的重要组成部分，要健全现代环境治理体系，提升环境监管执法效能。检察机关作为国家法律监督机关，开展生态环境行政违法行为监督是生态环境法治的必然要求，是检察监督的应有之义，是行政检察一手托两家的重要体现。

检察机关对生态环境行政权进行监督的方式包括环境行政公益诉讼、环境行政诉讼、环境行政非诉执行监督以及环境行政违法行为监督等。环境行政违法行为检察监督不同于行政权、监察权、公益诉讼检察等，其监督侧重于“事”，针对的是行政行为的违法性，但不介入、不取代行政权运行。环境行政违法行为监督是对环境行政诉讼外监督的拓展和延伸，将检察权对环境行政权的监督端口前移，提前介入到行政管理活动中，预防违法行政行为的发展，促进行政机关严格执法、依法行政。本文研究对象为环境行政违法行为检察监督，即检察机关以参与社会治理为目的，对履行职责中发现的环境行政部门违法行使职权或者不行使职权的违法行为，进行督促纠正的诉讼外监督。

一、环境行政违法行为检察监督的理论依据

（一）法理正当性

  “防止滥用权力的方法，就是以权力约束权力。”行政权力具有双刃性、扩张性，滥用会产生贪污腐败、损害国家和社会公共利益，必须对行政权予以制衡和监督。检察机关法律监督的客体是除立法权之外的司法裁判和公共行政，即诉讼监督和行政检察监督。但行政行为种类繁多、专业性强，检察机关监督全部行政执法活动没有必要也不现实，应当坚持重点监督的原则，对特定行政行为进行监督，提高监督实效。进入新时期，人民群众在环境保护、脱贫攻坚、公正法治等民生领域有更高期待，该领域也存在较多行政违法或不作为。因此，检察机关对环境领域的行政执法行为进行监督，能取得良好监督实效、有效化解社会矛盾。

（二）法律依据

目前，我国法律未对检察机关开展环境行政执法行为监督进行直接、全面的规定，但逐步形成了以宪法为统领、以法律法规及规范性文件为根据的行政检察监督规范体系。我国《宪法》和《人民检察院组织法》规定了检察机关为国家的法律监督机关，《宪法修正案（五）》也将环境“生态文明”写入了宪法，作为宪法定位的法律监督机关，检察机关同时也被视为“公共利益的守护人”，必然应通过行使诉讼监督权和行政监督权担当起生态环境保护的职责。《刑法》规定了检察机关应对环境违法行为提起公诉、惩治犯罪，新修订的《民事诉讼法》、《行政诉讼法》确立了检察机关生态公益诉讼制度，部门法的完善为检察机关开展多种方式的环境执法监督拓宽了思路。《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》规定对违法行政行为进行监督的主体包括检察机关，这一规定为检察机关开展行政执法监督提供了更多的解释空间。同时，地方检察机关制定的大量规范性文件为规范开展行政执法检察监督程序细化了规则，如浙江省《关于在行政执法检察监督中加强协作配合的意见》、山东省《行政执法检察监督工作规范（试行）》、内蒙古《关于建立自然资源行政执法与行政检察衔接工作机制的意见》等。

（三）政策支持

  中央及地方有关依法治国、检察监督、防治污染攻坚战、环境执法等的规定，为检察机关开展环境行政违法行为监督提供了法治保障、政策支持。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》、《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确了检察机关法律监督的定位，并提出对行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为依法制发检察建议并督促其纠正。《关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》、《关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议》提出建立生态环境保护综合执法机关、检察机关等的信息共享、案情通报制度。《关于充分发挥检察职能为打好“三大攻坚战”提供司法保障的意见》、《关于充分发挥检察职能作用助力打好污染防治攻坚战的通知》规定了检察机关加强与环保部门的工作衔接,建立健全行政执法与行政检察衔接平台。同时，各地陆续出台相关政策支持检察机关履行环境行政执法监督职责，如内蒙古检察机关积极构建大生态检察工作机制，联合自治区林业和草原局、自治区林长制办公室等共同起草文件，在建立信息共享、联合部署专项活动等方面加强协作；北京市检察机关与北京市环境保护局、水务局等单位建立“检察＋环保”、“检察＋水务”等长效机制，对环境资源保护等领域的行政不作为、乱作为现象提出整改建议并督促落实。

二、环境行政违法行为检察监督的实践基础

（一）生态环境问题突出

改革开放以来，我国经济社会快速发展的同时，生态环境产生巨大损害，环境污染、水土流失、沙尘暴等生态灾害加剧，人与自然矛盾突出，严重影响我国经济发展及社会安定。如第一轮中央生态环保督察发现的万峰湖流域生态环境问题，湖区污染防治工作滞后，网箱养殖无序发展，水质不断恶化，水体富营养化严重，部分水域成劣V类水质，水质事关沿岸50多万人民群众的生产生活和珠江流域发展。据统计，2020年，全国生态状况指数（EI3）值为51.7，生态质量“一般”，重点流域水生态状况和典型海洋生态系统的健康状态总体上仍不乐观。以黄河流域内蒙古段为例，该段生态基础脆弱，水土流失严重，土地沙化集中，生态系统极易发生退化。

（二）环境行政执法权行使不当

我国生态环境执法经历了自1978年至2012年的探索与发展，到2012年党的十八大报告明确提出大力推进生态文明建设，生态环境法律体系不断完善。但受制于我国生态环境保护执法权不独立、执法能力建设不足等原因，生态环境执法权运行仍存在较多问题。

1.环境行政执法权滥用。环境行政执法权是法律赋予环境执法部门作出行政处理并对相对人产生约束力的权力，环境行政执法权的滥用是现阶段环境行政执法权运行中最突出问题。环境行政执法不作为包括执法不严、监督不力、违法不究，如对严重污染环境、非法排污的企业不依法责令限期整改或不按规定取缔、关闭、停业等。环境行政执法乱作为包括环境政策违法、环境执法延迟、执法不平等等问题，如为应对环保督察组检查，有关部门要求企业、商家停止营业，欲在短期内解决环境问题，这种不适当的执法行为反而容易引起负面效果。环境行政执法职务犯罪严重破坏环境执法权的权威性和廉洁性，如在与经济利益紧密相连的环保审批权、行政处罚权运行中，极易发生权钱交易的贪污腐败行为。

2.环境行政执法程序违法。环境行政执法程序违法隐藏于执法权滥用之中，但不必然属于权力滥用。实践中，在立案阶段，环境执法机关存在应立案而不予立案的违法行为，如受制于地方党委和政府的干预，对污染企业仅责令整顿未立案处罚，不敢严格执法；在调查取证、案件审查阶段，作为处罚依据的证据未达到确实、充分的标准或证据调取程序不合法等，如某公司诉某环保局环保行政处罚纠纷案中，环保局因未能提供采样记录或采样过程等相关证据，仅以一份检测报告进行行政处罚，被法院认定为程序违法；在执行阶段，执法不平等、不公正现象时有发生，如同样的违法行为出现畸重畸轻处罚，如作出处罚决定后，与被处罚人协商解决较多，真正金额执行较少，损害了国家利益。

（三）生态环境检察监督的优势

  环境行政执法权运行存在的问题，根本原因在于缺乏有效的监督制约机制。目前，对环境行政执法的监督包括内部和外部监督，内部监督即在环保部门内部的行政复议，外部监督如人大监督、政协监督、行政诉讼、社会监督等。检察机关行使生态环境监督权具有显著优势，其以正当程序理念为引导、以案件化办理为方式、依照职权主动进行法律监督，并作出程序性而非实体性决定，不干预具体行政行为，更符合程序正当的要求，同时依托个案和类案进行监督，能够有力实现“办案中监督、监督中办案”的常态化监督效果。

三、环境行政违法行为检察监督的现实困境

检察机关依托“四大”检察业务对生态环境案件进行监督，落实用最严密法治保护生态环境。以内蒙古为例，2017年至2021年，内蒙古自治区检察机关起诉破坏环境资源犯罪9272件，办理生态环境资源公益诉讼18618件，始终坚持“专业化监督+恢复性司法+社会化治理”的生态检察模式，充分发挥“三检合一”办案优势，对生态环境领域刑事、民事、行政案件统一由公益诉讼部门集中办理，增强生态环境保护聚合效应，建立落实“河（湖、林）长+检察长”联动协作机制，成功举办中蒙边境地区检察机关生态环境保护主题视频会晤等，积极破解生态治理难题。但在环境行政权监督方面，环境行政执法与刑事司法衔接仍然不畅，环境公益诉讼案件起诉数量少、提起诉讼率低，生态环境检察监督缺乏系统权衡和长远考虑，监督实效无法落地。

近年来，检察机关将行政违法行为检察监督作为行政检察业务新的增长点，以专项活动为抓手，重点围绕环境污染、土地管理、强制隔离戒毒等方面开展违法行为监督的探索和试点，取得了显著效果。但以环境领域行政执法行为监督为例，仍存在与行政执法衔接不畅的问题。

（一）环境行政违法行为检察监督缺乏依据

  虽然我国法律规定了检察机关可以对行政机关怠于履行或违法履行职责提出检察建议,但对行政机关的行政违法行为监督未进行明确、直接规定，特别是2018年修订的《人民检察院组织法》未对此予以明确。由于缺乏法律上的明确规定,检察机关的行政违法行为监督目前只能在探索中进行。虽然各地积极探索、出台意见，但适用中仍有较多问题，如联席会议的责任主体不明确，重大案件督办制度中的“重大”标准不明确，信息共享平台的共享内容、程序、要求不明确等。

（二）环境行政违法线索来源少、取证要求高

目前，环境行政违法的线索来源主要是通过履行检察职责发现，环境行政执法机关一般不愿主动暴露问题或邀请检察机关监督，检察机关各部门线索移送制度不完善、不及时。另外，现有法律未明确规定检察机关在办理行政违法行为监督案中可采取何种调查措施或强制措施,导致调查取证困难,且环保领域证据专业性强、获取难度大、监督对象特殊，调查取证、责任梳理、关系协调的压力、阻力较大，对检察机关的队伍建设、沟通协调能力提出了更高要求。

（三）环境行政违法行为检察监督专业力量不足

行政检察业务在基层检察院所办业务中占比较少,基层检察院开展行政执法检察监督精力有限，办案力量配备不足、人员素质参差不齐,“案多人少”矛盾突出。特别是环境领域涉及的污染责任认定、环境项目审批、环境行政法规等专业知识较多,行政检察部门的专业人才配备、专业知识培训不足。以内蒙古地区为例，基层行政检察部门法律专业干警占绝大多数，环境相关专业人员较少，专家型、学术型人才不足，既懂法律、又懂环境的高层次复合型人才更为稀缺，队伍年龄结构不合理，部分基层检察院将中老年干警分配至行政检察部门，且对人才的培养“重管理、轻开发”，培训范围、针对性不强，队伍专业化建设缺乏完备长效机制，行政检察队伍创新、活力不足。

四、环境行政违法行为检察监督的探索路径

生态环境领域行政违法行为检察监督的积极探索，不仅关系生态环境保护部门的执法效果，关系检察机关行政检察业务的监督质效，更关系到我国生态环境治理的成效。检察机关应做好环境行政违法行为监督的顶层设计、制度衔接，确保依法、规范、积极、审慎开展监督。

（一）监督原则

1.有限监督

  检察机关开展环境行政违法行为监督，是公权力监督公权力，应保持必要的谦抑，在合理范围内、以合法性审查为原则进行监督，不干预行政机关的判断、裁量。且当前行政违法行为监督工作处于探索推进阶段，尚没有形成统一监督机制，为更好发挥检察监督职能，检察机关应突出监督重点，对关系群众切身利益的环境领域加强行政违法行为监督。

2.监督与支持并重

检察机关与行政机关在维护宪法法律权威、维护社会公共利益上的目标是一致的，二者既是监督与被监督的关系，更是相互支持的关系。检察机关在履行生态环境保护职能时，应践行恢复性司法理念，摒弃“我对你错”的对抗式监督方式，加强与生态环境部门的沟通协调、互动支持，如生态环境部门提起的非诉执行案中，认为法院存在违法情形的，环境部门可向检察机关申请监督，检察机关应进行审查并将相关情况通报生态环境部门，努力实现“监督中支持、支持中监督”的双赢多赢共赢监督效果。

3.实质性化解行政争议

对环境行政违法行为进行监督时，应以实质性化解行政争议为目标。一方面应以个案为起点，严格遵守办案流程，基于证据认定事实，基于事实适用法律、提出检察建议；另一方面应以实质监督为主线，立足个案、以点带面强化类案监督，对执法中的突出问题、共性问题开展专项监督活动，提出解决问题的对策与建议，强化行政争议实质性化解，力求达到“办理一案、治理一片”的效果，保障环保法律的统一、正确实施。

（二）监督内容

  环境行政违法行为检察监督的重点是环境行政机关是否存在超越职权、滥用职权或明显不当的行政行为，通过制发检察建议督促纠正，从根源上治理环境行政机关的违法行为，降低行政争议发生率。具体包括：一是监督具体环境行政执法行为的合法性，如对处罚对象、污染后果的认定存在错误等；二是监督具体行政行为程序是否存在违法，如未按法律规定举行听证、未将处罚决定在七日内送达给相对人等；三是监督具体行政行为法律适用是否存在错误，如应适用的法律法规未适用，或者错误适用；四是监督环境部门是否及时申请法院强制执行或及时强制执行；五是行政主体是否适格，如行政执法人员是否具有执法资格、资格证书是否过期等。以包头市生态环境局九原区分局2020年6月作出的一项行政处罚决定为例，九原生态环境分局对包头市某公司进行现场检查时，形成的《调查询问笔录》由分局两名没有执法资格的工作人员参与完成，而笔录上注明的、具有执法资格的工作人员当日并未到现场参与检查、调查等执法程序，签字系后补形成，同时，在送达该份行政处罚决定书时，仅有一名工作人员在送达回证上签字，不符合送达程序规定，九原分局根据上述违法程序作出的行政处罚决定属于明显违法并损害当事人合法权益的情形，检察机关依法予以监督并督促其纠正。

（三）监督方式

我国法律虽未明确规定检察机关可依职权直接、主动监督行政机关违法行政行为，但可依托现有的行政诉讼监督、行政非诉执行活动监督进行穿透式监督，发现环境部门的行政行为存在明显违法并损害被执行人合法权益的情形，检察机关应实施“双重监督”。如山东省莱西市人民检察院在监督山东某机械有限公司行政非诉执行案中，通过穿透式监督发现莱西市生态环境局在作出行政处罚决定过程中，未能充分保障当事人的听证等权利，存在一定程序瑕疵，莱西市人民检察院遂向生态环境局发出进一步规范行政执法过程中程序性问题、充分保障当事人合法权益的检察建议。

对环境行政违法行为进行监督时，检察机关可以通过实地走访申请人、法院、生态环境部门及其他相关人，调查核实行政行为是否合法，使监督和争议化解更有针对性。此外，还可以通过案件回访、跟踪监督,确保整改落实到位，如四川省内江市市中区人民检察院根据省环保督查组发现的问题,及时对区环保局办理的案件进行现场检查、查阅执法资料，并对整改结果全程跟踪监督,提高环境行政执法单位依法行政、规范执法的意识。

（四）衔接机制的完善

1.加强顶层设计

目前，检察机关开展环境行政违法行为检察监督的依据主要是宪法、法律中的原则性规定及中央、地方的政策规定，实践中各地出台的文件及形成的经验做法具有局限性和“地方性”,需要及时进行提炼上升为法律，并明确具体规则。

一是将各地文件及经验上升为法律。修订《人民检察院组织法》、《行政处罚法》、《行政强制法》等相关法律、法规，或制定检察机关行政执法监督规则，明确规定“人民检察院有权对行政执法活动实施法律监督”，并对监督原则、范围等作出具体规定，综合环境案件特点、各地环境司法实践经验，适时作出司法解释和立法建议，充分发挥环境司法在保障环境法律实施中的作用，如福建省三明市通过地方决定将检察机关明确为生态检察监督机关。

二是明确具体操作规则。在《环境保护法》及相关法律中明确行政检察与环境行政执法的衔接机制，如规定联席会议牵头部门为生态环境部门和公安机关，对“重大案件”之“重大”的认定标准为“在县级区域以上具有较大社会影响力等”，建立专业化生态环境行政执法队伍对共享信息进行及时、规范录入，明确赋予检察机关调查核实权及调阅环境部门执法材料的权利等。

三是积极争取中央及地方支持。检察机关稳妥、审慎开展环境行政执法监督工作，首先应积极争取党委、人大、政府和纪检监察等部门支持，定期报告行政违法行为法律监督工作情况，如部分环境行政法规设定了与《行政强制法》相抵触的自行强制执行权，检察机关在监督中应根据具体案件事实，向党委、人大、上级检察机关汇报请示，推动争议的实质性解决。其次要构建以检察机关为主导的生态环境协同监督体系，统筹规划各监督主体的分工与协作，如京津冀区域生态环境检察监督中，检察机关主导并联合建立生态环境监督与行政执法对接平台，对信息共享进行常态化监督。

2.提升监督线索发现能力

  数字化时代，数字赋能是行政检察监督工作现代化发展、行政检察监督促进社会治理现代化、行政检察破除传统办案模式困境的必然要求。检察机关应充分运用大数据、人工智能、云计算等现代科技信息手段，畅通信息共享、案情通报、案件线索移送渠道，及时发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的线索。

一是完善信息共享制度。检察机关应加强与生态环境部门的沟通衔接，依托现有环境行政执法信息共享平台，共同建立环境行政执法信息共享系统，通报环境行政检察和行政执法的案件进程及文书，督促环境部门加强对平台的录入、运行，检察机关确定专人不定期访问平台，查阅环境执法信息录入情况，及时掌握环境行政执法的最新情况，确保环境行政违法行为检察监督的动态化、常态化。如广东省检察院研发并运行“广东行政检察与行政执法衔接平台”，该平台对接4285家行政机关,可对183项执法办案数据精准筛查,实现行政检察监督与行政执法监督数据信息资源的跨部门、跨层级、跨区域共享，推动实现检察机关法律监督和政府层级监督有效衔接。

二是拓宽线索来源渠道。检察机关应积极探索与政府法制部门、依法治市办、司法行政部门等建立行政执法监督案件线索移送机制,各部门在履行职责中发现环境行政执法违法线索及时移送人民检察院进行处理。检察机关还应加强内部协作、完善线索移送机制，促进行政检察与刑事检察、民事检察、公益诉讼检察、控告申诉检察、案件管理部门之间的工作衔接，形成检察监督合力，如内蒙古五原县检察院执行“一案三查”机制，从民事、刑事、公益诉讼检察线索中发现行政监督线索，各业务条线加强线索通报，建立跨部门检察官联席会议制度，依据工作需要可向相关部门请求业务协作。此外，检察机关还可利用报纸刊物、“两微一端”、智能小程序等方式进行宣传、引导，鼓励公民积极反映监督线索，广泛宣传、深入解读环境行政违法行为监督成效和典型案例，为检察机关开展环境行政违法行为检察监督营造良好的社会氛围。

  三是加强联合协作制度。检察机关应加强与生态环境部门的专业支持、联合监督等工作。将检察机关的行政检察专业化与环保部门的行政执法专业化有效结合，互相提供业务指导、政策解读、法律咨询。双方健全会商机制，召开联席会议、联系人会议，积极开展联合调研、生态环境“巡查”专项活动，开展“点穴式”监督，推动检察机关与环保部门形成更加健全、顺畅的信息交流机制，如内江市市中区检察院与区政府办、区环保局等部门召开行政检察与行政执法衔接联席会议并联合制发联席会议制度,对疑难、重大行政执法案件进行研讨。如山东省检察院、省环保厅联合开展环境保护行政执法检察监督专项活动，并联合下发协作配合意见，依法监督纠正一批环境保护行政执法不作为、乱作为问题。生态环境部门在开展重要环境执法时，可邀请检察机关派员参与，联合开展协查监督、争议化解，共同研究处置办法，共同回应社会关切，必要时进行跨区域、跨部门协作，如内蒙古锡林郭勒盟生态环境局在办理某环境污染案时，邀请盟检察机关和公安机关介入调查，同时在审查时发现案件关键证据涉及河南省焦作市某公司，内蒙古生态环境综合行政执法总队向河南省生态环境执法监督局致函，商请协助核实有关线索，两省生态环境执法机构联手，突破跨省调查取证案件办理瓶颈，有力提高了生态环境部门固定证据的全面性、责任认定的准确性。

3.强化环境检察队伍建设

开展环境行政违法行为检察监督赋予了基层行政检察更重责任，也对基层行政检察人员的力量配备提出了更高要求。检察机关应充实检察力量，加强人才保障及队伍建设。

一是要合理设置专业办案组织、配备专业办案人员。科学测算环境行政违法行为监督新增工作量，加大吸收、引进人才力度，优化行政检察队伍结构，配备具备相关专业能力的检察人员，成立专业化环境行政检察办案团队，落实“有专人干”的要求，建立健全检察机关与环境行政执法机关工作人员交流挂职、任职机制，畅通交流渠道。

二是要强化素能培训，有针对性培养环境检察人才。落实检察领军人才培养计划，充实环境行政检察课程体系，利用检校合作、部门合作，邀请专家教授、专业技术人员授课，发挥“环保医生”的技术分析优势。加强对全国环境行政检察人才库的培训和适用，如内蒙古包头市检察院机关以“一带N”的延伸方式加强对下业务培训，提升行政监督专业能力。承办重大疑难复杂案件、参与环保专项活动，以案件研讨、岗位练兵等方式强化环境检察监督实战能力。

三是要夯实理论根基，为行政检察工作高质量发展提供理论支撑。搭建行政检察理论研究平台，完善理论研究与成果转化支持配合机制，深入研究行政违法行为监督的理论基础、运行规律，鼓励检校联合承担重大研究课题，形成理论研究合力，培养一批环境行政检察理论人才，通过理论创新促进监督实践，为改革提供理论和智力支持。

结语

检察监督不是零和博弈，监督与被监督者都以习近平生态文明思想为指导，为推动生态文明建设全力履职、贡献智慧。检察机关应以理念变革为引领，以扎实办案为中心，以行政违法行为监督为增长点，不断拓展行政检察工作的内涵和外延，努力为推动国家治理体系和治理能力现代化贡献新时代行政检察力量。