基层检察机关如何化解信访矛盾

田莉 包头市青山区人民检察院 党组成员、检委会专职委员

郑力龙 包头市青山区人民检察院 员额检察官

石婧 包头市青山区人民检察院 检察官助理

    摘要：控申检察是检察机关对外的服务窗口之一，是联系群众最密切的桥梁和纽带，我院始终秉持以人民为中心的司法理念，依托12309检察服务中心，主动适应检察改革新趋势，践行新时代“枫桥经验”，不断优化信访环境，巩固深化“群众信访件件有回复”制度，取得显著成效。但当前信访案件呈上升趋势，群体性信访事件日趋增多，社会矛盾以新的形式表现出来，既有改革发展中的新问题，又有历史遗留的老问题，既有量大面广的诉求问题，又有思想意识、价值观念多元化引发的问题，上访老户的上访活动的表现形式也复杂多样，这些案件在一定程度上影响了社会稳定，也不利于经济发展，作为基层检察机关窗口部门，必须引起足够重视，发挥法治思维和法治方式解决群众诉求，运用好检察听证、检察长接待等举措，做好立案监督、刑事申诉、司法救助和信访接待等工作，建立健全相关制度机制，提升控申部门检察干警综合业务能力，维护群众合法权益，将矛盾合法合理地化解在基层，切实维护司法公信力，提升人民群众满意度。

   关键词：信访、矛盾化解、检察听证、司法救助

      一、基本情况

   （一）厚积薄发，固本求实，增强控申检察工作综合实力

   我院申部门严格按照最高人民检察院《人民检察院文明接待室评比标准》的要求，对信访大厅改建成12309检察服务中心，使创建全国检察机关“文明接待室”工作从硬件建设到软件建设都上了一个新台阶。改建后的检察服务中心由原来单一接待来访、受理案件功能升级成集控告申诉、案件受理、检务公开、检察宣传等功能于一体的“一站式”服务中心，构建了检察为民服务的新体验。检察服务中心控申大厅分为功能区和配套区两个区域。功能区设有来访接待、控告申诉接待、配备防爆桶、警械具、执法仪，保障接待场所的安全，配备饮水设备、应急药品、物品寄存等便民设施，为来访人员提供舒适、便捷的信访环境。配套区设有控申接待室、检察长接待室、远程视频接访室、心理疏导室。同时，以人为本，提高素能，打造高素质控申检察队伍，控申干警认真学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“四个服从”，不折不扣贯彻落实习近平总书记对内蒙古的重要讲话、重要指示精神和党中央决策部署；坚持抓党建、带队建、促业务的优良传统，践行“张章宝精神”，学习“潘志荣工作模式”，更新执法理念，通过岗位练兵、业务培训等形式，促进干警“一岗多能”全面发展，着力打造高素质过硬控申检察队伍。

   （二）夯实基础，建章立制，全面落实“群众信访件件有回复”制度

   一是畅通诉求表达渠道，做好初信初访工作。我院控申部门主动适应职责变化和形势变化，依托12309检察服务中心，完善了 “信、访、网、电”四位一体诉求表达体系，形成了全方位、全覆盖、立体式的检察服务格局，打通服务群众“最后一公里”。接访人员充分运用12309线上线下一体化平台，认真做好初信初访接待工作，设立专职信访接待员，全程为来访人提供办案流程和进度告知、法律咨询解答、结案释法说理服务。严格做到凡信访案件均及时规范录入网上信访信息系统2.0，接待过程中做到不激化矛盾、不积压问题、耐心解答群众疑难，赢得群众的信任和理解。对所受理的案件，严格依照法定程序受理、分流、办理、及时催办答复，保障来访群众有访必回、有求必应。同时，规范受理办理流程，做好检察民心工程，认真落实“群众来信件件有回复”重要指示精神，坚持把“群众来信必复”这项民心工作做实做细做好，确保群众来信7日内程序回复到位，3个月内办理过程或结果答复到位，化解当事人心中的疑虑，增强当事人对司法公正的信心，为促进社会稳定发挥检察机关的积极作用。

   二是拓宽检察长接待外延，提升矛盾化解水平。控申部门严格贯彻落实“检察长接待日工作制度”，将日常接待和预约接待的方式相结合，把检察长姓名、接待日期作好安排并提前向社会公布，根据信访人的要求预约接访，方便人民群众向检察长当面反映问题，打开检察长联系群众的大门。2019年我院控申部门创新工作形式，将“检察长接访制度”延伸至日常，班子成员工作日轮流在12309检察服务中心带班接访，带班领导对群众的诉求现场了解、现场记录、现场落实，包案化解，直至问题彻底解决。在疫情严峻形势下，我院不避难，勇于担当，严格执行“检察长工作日带班接访制度”，检察长工作日轮班到12309检察服务中心接听热线处理群众诉求，真正做到疫情防控不放松，检察长接访不停摆，服务群众不断线。

    （三）建立风险评估预警机制，有效防范信访隐患

   一是严把“发现关”，把工作重心从事后处置转到提前预防和事前排查化解。制定了《青山区人民检察院控告申诉案件风险评估细则》及《控申案件风险评估调查表》，科学设立了风险等级，严格规范评估程序，及时发现、预防、排除工作中可能存在的风险隐患。在接访中密切关注和排查涉军、涉众、涉疫等重点人群的信访和稳定风险，并及时向党委、政府和上级院报告。积极开展清理化解信访积案工作，竭尽全力促进信访问题的尽快解决，确保矛盾纠纷解决在基层，防止问题堆积蔓延。此外由控申部门牵头，与相关业务部门密切配合，细化责任，对不立案、不批捕、不起诉、撤案、维持公安机关不立案决定等容易引发信访的案件进行风险提示预测，力争从源头上预防和减少不稳定事件的发生，做到办案、维稳两手抓，全面提高了检察人员执法水平和做群众工作的能力。

   二是落实应急处置机制，做好特殊时期的维稳工作。在处理群众来信来访的实践中，青山区检察院控申部门逐步形成一套行之有效的应急处置机制。在三级“两会”、“70周年大庆”等敏感时期，均成立信访工作领导小组，制定工作方案和应急处理预案，坚持24小时专人值班和领导带班制度，实行信访信息“零报告”制度。我院控申部门已连续多年实现了涉检赴呼进京零上访，信访工作零投诉，信访安全零事故，被群众亲切地称为“百姓满意之家”。

   （四）聚焦主责，深耕主业，推动诉讼监督工作新发展

   一是公正执法，严格办案，做好刑事申诉审查工作。为依法履行法律监督职能，完善内部制约机制，我院控申部门通过审查办理刑事申诉案件，纠正错误的决定、判决和裁定，维护正确的决定、判决和裁定，保护当事人的合法权益，促进司法公正，维护社会和谐稳定。控申部门根据案件具体情况进行审查，繁简分流，规范有序，切实提高案件办理质效。对于应当由本部门办理的申诉案件，按照法定期限审查结案，并做好释法说理工作；对于应当移送刑事检察部门办理的案件，依法进行移送，并协助办案部门做好释法说理和息诉罢访工作。

   二是保障人权，秉公办案，树立依法赔偿执法理念。我院控申部门始终把做好国家赔偿工作放在保障人权的高度上来认识，树立依法赔偿的执法理念，认真贯彻落实《国家赔偿法》的相关规定，坚持实事求是、有错必究的原则，对国家赔偿案件做到及时受理，严格执法。2020年，办理了逯某申请国家赔偿一案，按照法律规定在一个月内办结此案并息诉罢访，赔偿逯某人身自由权损害赔偿金73857.75元。此外，我院控申部门将国家赔偿工作的重点放在了对国家赔偿制度的宣传和预防方面，坚持预防为主的方针，主动与办案部门沟通，促进在侦查、起诉阶段严格履行法律程序，强化证据意识，从办案源头上预防国家赔偿案件的产生。

   （五）服务大局，注重效果，做好民生检察工作

   国家司法救助是一项民心工程，是让人民群众在每一起案件中感受到公平正义的检察实践。控申部门坚持以人民为中心的思想，探索国家司法救助“5+工作法”，注重对未成年人、“事实孤儿”、妇女、老年人等弱势群体进行重点帮扶。通过更加精准和多元化的国家司法救助方式将司法的温度传递给弱势群体，进而将这种司法关怀推送到整个社会。

   一是国家司法救助融入精准扶贫，助力打好脱贫攻坚战。我院控申部门主动与青山区扶贫办建立工作衔接机制和信息通报制度，签订《检察机关结合脱贫攻坚深入开展国家司法救助实施办法》，对符合救助标准的建档立卡贫困户根据案情和家庭实际情况，提供差异化和有针对性的救助和帮扶措施。将国家司法救助工作融入社会发展大局，为打赢脱贫攻坚战贡献检察力量。 如我院办理的薛某某申请国家司法救助案，薛某某的母亲在其出生后一个月就离家出走，父亲在2019年因交通事故导致重伤瘫痪在床，智力丧失，没有抚养能力，薛某某为“事实孤儿”。案发后薛某某及其父亲、奶奶被当地民政部门列为贫困户，属于“因案致贫”的贫困当事人，根据相关规定，青山区检察院决定对薛某某救助157710元，充分保障了薛某某的学习生活费用。并积极联系现居住地检察院，对接对薛某某的综合社会救助。

    二是国家司法救助联动社会力量，多维立体化帮扶未成年人。我院控申部门认真履行检察环节未成年人保护工作职责，保护“事实孤儿”的合法权益，破解“事实孤儿”生存难题。在开展司法救助的同时,不断延伸救助链条，积极协调争取地方政法委、妇联、教育部门、心理协会等部门和社会力量的支持和参与,搭建起“司法救助、经济资助、心理抚慰、特殊帮扶”的未成年人多维立体救助平台，实现司法救助和社会救助无缝衔接和联动。2019年，我院受理的刘某某申请国家司法救助一案，刘某某的父亲将母亲杀害，父亲因涉嫌故意杀人罪被逮捕。案发时，刘某某年仅5岁，跟随外公外婆一起生活。受理申请后，控申部门立即开展相关调查走访工作，最后结合申请人特殊的家庭情况，决定予以救助，分期发放救助金至其成年。为了确保救助金能够用于其学习和生活必需开销，案件承办人帮助指导亲属向法院提出变更监护权的申请，重新确定了监护人对其履行抚养教育监护职责。同时，主动与青山区民政局进行沟通对接，移交了刘某某“事实孤儿”的线索，并依托“党建公益”平台每月对刘某某的家庭进行帮扶。

    三是国家司法救助弘扬社会正能量，将社会主义核心价值观融入法治建设。青山院在办理司法案件的过程中注重发掘见义勇为、好人好事等社会正面案例的国家司法救助线索，办理案件的同时弘扬社会正能量。办理的丁某某国家司

法救助案过程中，帮助丁某某进行见义勇为先进分子申报，通过见义勇为申报和国家司法救助肯定丁某某见义勇为行为，弘扬社会主义核心价值观，倡导见义勇为精神。目前，丁某已被授予“包头市见义勇为先进分子”。

   （六）依法履职，护航民企，优化良好营商环境

 我院控申部门牵头联合青山区工商联与8家民营企业签订了服务、保护民营企业发展承诺书，并搭建“检企沟通联系平台”，提出服务保护民营企业8项举措，为民营经济发展提供有力司法保障和优质法律服务。依托12309检察服务中心，设立“民营企业法律服务岗”和民营企业法律服务“绿色通道”。利用律师服务工作站经济领域专长律师为民营企业寻求法律咨询、权利救济提供更加便捷高效的服务。对涉及民营企业和企业家维护自身合法权益的控告、申诉，依法及时导入诉讼程序，并文明依法办案。将“检察长接待日”和“检察长对口服务企业”充分结合，切实把防控风险、服务发展摆在更加突出位置。

        （七）公开透明，依法听证，加大检务公开力度

 一些信访案件历经多年，深层次矛盾问题累积交织，单靠检察机关力量往往难以根本解决，控申部门积极探索各种途径的检务公开措施，不断扩大司法办案的广度和深度，综合运用公开听证、公开示证、公开论证、公开答复等形式，充分听取各方意见表达，增强检察工作的透明度和公正性，提高检察机关的公信力，促进矛盾化解。如我院办理的杨某某刑事申诉案，杨某某因犯组织卖淫罪，被判处有期徒刑四年二个月，并处罚金人民币3000元，在某市高度戒备监狱服刑，服刑期间，杨某某认为其与原案其他被告人未商量过任何组织卖淫的事情，未参与联系嫖客及组织人员联系嫖客，未从中获取嫖资等利益，因此其不应该以组织卖淫罪定罪处罚而是应以介绍卖淫罪或者协助组织卖淫罪定罪量刑。我院经过多方沟通，按照当时疫情防控要求，运用新媒体技术，克服场地音响设备问题，邀请人大代表、政协委员、人民监督员专程到监狱提审杨某某，在某市高度戒备监狱召开听证会。承办人制作可视化证据表格横纵比较厘清证据，在召开听证会前，向听证员送达了相关材料；听证会上，承办人与杨某某进行交流，对其进行疏导，针对其提出的异议，进行针对性的解释，从事实、证据、定罪量刑等焦点问题进行一一解答。经过三个多小时的听证，听证员经过评议后发表了听证意见，认为原审判决并无不当，其中人民监督员表示该活动路途遥远，办案人员非常辛苦，在办理案件过程中，取证确凿，法律依据使用适当，对案件和听证表示高度赞同；杨某某也表示他的诉求都得到了正面的充分回应和解答，对检察机关的做法和结果表示认可。

    二、基层信访矛盾特点及原因

   （一）信访案件总量呈上升趋势

   当前，信访群众对相关司法机关不信任。在坚持中国特色社会主义法治道路的今天,大力弘扬依法治国,反对“人治”的的思想虽然深入人心,但在社会实践层面的老百姓不免还遗留有传统的“官本位”思想,在自己利益受到不公时,对法治程序解决问题缺乏信赖,宁愿选择“信访不信法”。特别是在看到了一些信访人通过各种途径采取扩大声势,给信访部门施加压力等办法得到特事特办的如愿结果后,就更愿意效仿此行为而放弃正常的司法程序。因此，信访案件总量上升，社会群体性事件日趋增多，从总体上看，集体上访和群体性事件是新形势下社会矛盾的一种新表现，二者既有区别又相互交织叠加，不仅社会影响面大、漫延领域广、冲击力强，而且涉及群体、集团化利益关系复杂，矛盾化解处理难度极大，化解处理时机把握不好，处理方式方法稍为不当，极有可能演化为社会恶性事件甚至刑事案件。

   （二）信访矛盾形式呈多样化态势

 社会矛盾以新的形式表现出来，涉及各种个人利益与群体利益冲突，重点涉及下岗职工、失地农民、农村留守人员等群体，土地征用、房屋拆迁、劳动社保、环境保护、教育卫生、执法司法等领域，以信访群体性事件、个人极端事件、刑事案件等形式表现出来。上访老户上访活动的表现形式复杂多样，有的言辞激烈，在接待地点大声喧哗，甚至辱骂接访人员；有的行为过激，在办公场所哭闹、跪地等；有的无理纠缠，拍桌打椅；有的串联上访，围攻接待人员。这些案件在一定程度上影响了社会稳定，不利于安定团结，也不利于经济发展。

 （三）信访矛盾传播速度快、范围广

   互联网技术趋于成熟，民众通过网络、媒体使矛盾迅速扩散，升温，升级为社会事件，由于这类矛盾的参与者不少是与事件无直接利害关系、在事件中无直接利益诉求的普通群众，动机多样、事发突然、事件升级较快，导致社会矛盾的发现难、预防难、排查难、处置难、善后难。如今媒体呈现多元化发展，信息的渠道不仅仅通过新闻、报纸，更多的是来自于手机、网络等自媒体传播，如同放大镜般会放大社会中的各类小事，致使小问题大影响，极少数执法人员的作风不严、执法不公等问题，会通过各类媒体的发酵，极大的影响司法公信力，自然而然群众对司法机关处理的结果也存在不信服。且部分接访人员的业务不熟，也会影响司法公信力，如也有一些工作人员业务不熟，条例不明，错过了对信访人的回复日期，或者是回复方式不对，导致信访人收不到回复结果，致使发生没有必要的信访事件；有的干警工作方式简单，责任心不强，对来访群众释法说理和引导上做的不足，对一些疑难复杂问题，不能做出正确的解答和圆满处理，有一推了之的现象，使部分来访群众疑虑难消。

（四）息诉罢访难度大

   群众法治观念单薄，有的当事人对信访结果的期待值过高或者缺乏必要的法律常识，一旦结果达不到他们预期的效果，就认为检察机关执法不公；有的不清楚司法机关分工，遇到具体问题搞不清楚具体的处理机关，如我院接待的群众中有的让检察机关处理经济纠纷（要债），有的让检察机关直接调查取证等，把本来不属于检察机关的事情也来反映，由于不符合法律规定，检察机关不予受理，当事人往往误认为检察机关不作为、不履职、不监督公安机关办案，于是重复访、越级访就时有发生。有的信访人法制观念淡薄，涉及利益问题往往只站在自身利益上考虑问题，从自身利益去理解法律，只要是对自己不利的决定就认为是不公平、不公正的，无理信访不同程度存在。

   三、下一步改进措施

 （一）坚持和完善检察长接访制度

 检察长接访是体现检察机关密切联系众的一条重要途径,这种面对面的方式够增强来访群众的信任感,也便于协调检察机关各有关部门的整体力量,提高接访的成效。要持续将“检察长接访制度”延伸至日常，班子成员工作日轮流在12309检察服务中心带班接访，带班领导对群众的诉求现场了解、现场记录、现场落实，包案化解，直至问题彻底解决。在接访中密切关注和排查涉军、涉众、涉疫等重点人群的信访和稳定风险，并及时向党委、政府和上级院报告。

 (二）好公开听证、公开答复等工作

 把检察听证工作作为一项政治工作来做，充分认识到做好检察听证是化解社会矛盾、促进社会和谐、提升司法公信力的有效措施，办案检察官要树立能听证、会听证、敢听证的意识，对较难化解的信访矛盾案件、长期申诉的疑难复杂案件等，灵活运用检察听证方式，切实将基层矛盾化解在源头，用看得见的方式，摆事实、举证据、释法理，从封闭审查到公开听证审查，使案件的审查更加透明，更加公正。要持续把听证工作的推进当做一项重点任务来抓，细化方案、明确责任，结合绩效考核，将开展听证工作作为评价检察官业绩的一项重要指标，及时表彰先进、督促后进，抓好检察听证工作落实，提升听证案件的质量和效果，确保听证不走过场。

（三）增强分析研判，评估预警到位

 严格依照案件风险评估实施方法，对拟作否定性结论的“不捕、不诉、不立案”和涉及赃款赃物处置等易发生信访问题的案件，由首办部门和首办责任人事前向控申部门通报，并在作出最终处置决定前将涉案事实及时告知控申部门，控申部门在提早了解和把握案件相关情形的前提下，对是否会产生信访问题进行分析和评估，对可能发生信访问题的案件提出有针对性的处置意见和建议，真正做到“底数清，问题明"，避免因预见不足、久置不妥引发新的矛盾，从源头上预防和减少涉检信访问题的发生。同时，重视涉检信访案件排查工作，通过按期不按期地排查矛盾、接待来信来访、上级交办案件等多种渠道，对偏向性、苗头性、预警性信息搜集整理，记录备案，对有代表性、偏向性的案件制定应急处置预案，增强工作的预见性和针对性。每逢节假日、重大活动和灵敏时期，坚持逐案排查，逐人査对,逐案明确包案领导和具体办案人员，做到提早预防，把握工作主动权。

（四）保证案件质量,切实做到案结事了

 坚持把化解矛盾纠纷、理顺群众情绪、增进社会和谐作为衡量工作成效的大体标准，对合理诉求力争一次解决到位，对无理诉求力争说理到位，对困难群体尽力帮扶到位。坚持把调解工作贯彻到化解矛盾纠纷的各个环节，部分信访问题源于检察机关业务部门工作中的瑕疵,严把案件质量关,可有效减少信访,把矛盾化解在源头。建立健全案中和案外监督相结合的监督制度，做到每个环节都有证可查,有责可追，充分利用检察业务工作系统的文书等功能实现在办案中的监督，制定相应的问责机制，对因执法不规范、案件质量不过硬等原因导致的信访，责令直接处访，不能有效处置的，实行问责，采取“一个问题、一名领导、一个方案、一抓到底”的方法限期办结，力求把矛盾纠纷解决在首办环节。