乡村振兴战略实施中的法治问题

任书杰 方山县人民法院、办公室副主任

内容摘要：我国的法治文化历史渊远流长，扎根于广大的乡村之中，很多地方城市的法治文化和乡土文化是相互继承发展的。法治新乡村的建设，是保证我国的法律法治得到新改变的重要环节。为认真贯彻党中央、国务院关于实施乡村振兴战略的决策部署，扎实推进法治乡村建设。

关键词：沿革  法治  乡村振兴

“国无法不立，民无法不治”。党的十九大报告提出了“坚持全面依法治国”的同时，提出了“实施乡村振兴战略”，要求加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。

笔者发现，虽然通过七个五年普法规划的实施，公民在乡村农民的法律意识得到了较大幅度提升，但在乡村人情社会的背景下，少数村民法治意识和思维还存在欠缺和不足，遇到纠纷信访不信法、信上不信下、信闹不信治的现象尤为存在，运用法治思维加强基层的社会治理，关乎农村社会的稳定，关乎全面小康社会建设进程，关乎党和政府的公信力。

物有本末，事有始终，我们需要知道乡村治理的历史沿革，才能答出好的答卷。

一、我国乡村治理的发展状况回顾

（一）农业合作化运动与人民公社时期的乡村治理

  建国初期，为了改变农民个体所有制的小农经济，使之向社会主义集体所有制经济转化，中国农村社会进行了一场深刻的社会经济关系变革运动，即“农业合作化运动”，人民公社就是这一时期的历史产物。这场运动曾带给我们成功的喜悦与经验，也留下了失败的痛苦和教训。时至今日，充分认识并客观分析这场运动的经验和教训，对于我国农村今后的发展仍有很大的现实意义。众多学者对此进行了大量的研究，提出了各种不同的观点与改进、创新的方法。

  从制度创新、政权巩固和工业化的角度看，农业合作化运动不乏成功之处，但是这场运动“对农业采取社会主义步骤过早”、“目标模式陷于苏联集体农庄”、“开展过急过快”，这是其不足之处。

在农业合作化运动中形成的人民公社制度是建国以后党在农村建立的“第一个完整而相对稳定的基层政权架构”，维护了新生政权的稳定，有利于新中国的迅速发展。但是，在这一体制中，“过度控制的同时没有实现对广大农村力量的有效整合与动员”，造成农村逐步丧失应有的活力、发展滞后。从国家与农民的关系角度看，人民公社制度是“国家对农民进行微观管理的制度基础”，实质是“国家通过对土地所有权的完全控制而将其意志全面贯彻到农村和农民中去的微观组织形式”，在实际运行中，这种“农村超强控制模式”给中国农村带来了巨大的危机。可以认为“农村兴办人民公社是我国社会主义建设史上一段不成功的插曲”，因为人民公社体制“严重阻碍了当时生产力的发展”，“对公有制理论的僵化认识与高度集中的计划经济体制是促使最终形成人民公社的根本原因”，而“邓小平理论和党的十五大精神”是对公有制理论的科学发展。从农业领域的个人收入分配角度出发，人民公社初期实行的“工资制与供给制相结合”的分配制度可被看作是“固守贫穷的、平均的、僵化的社会主义模式的悲剧”，应该“摒弃‘左’倾的、空想的、超阶段的理论”，“坚持邓小平社会主义分配的基本观点和党的十五大做出的相关决策”。

毛泽东农业合作化思想作为党的早期领导思想，对我国今后农业发展仍具有指导意义，只是因为“理论同实际的脱节”，才导致了不理想的成效，使农村面貌迅速改善的家庭联产承包责任制是“农业合作化的补充和发展”，“中国农业发展的真正出路仍然是实行农业合作化”。农业合作化运动的必要性与必然性是值得肯定的，“20 世纪50 年代推行的合作化运动”是对农民合作经济的“严重误解与扭曲”，随着市场经济的迅速发展，农民组建合作经济组织成为需要和必然，因为“可以获得规模效益”，并且“有利于政府对农业的支持，提高农产品竞争力”。人民公社化运动中党对农民的政治心理的塑造是适时且成功的 ，在当时，“二元制社会结构导致农民的心理失衡”，而党的塑造则使“农民的政治心理符合人民公社化运动继续向前推动的要求”。

  （二）家庭联产承包责任制与村民自治时期的乡村治理

20 世纪70 年代末，人民公社最终解体，家庭联产承包责任制登上了历史舞台，以村民自治为主要内容的民主化进程在农村社会逐步展开。村民自治是我国实施乡村治理的新措施。在二十多年的实践中，村民自治显现出了巨大的活力，但也暴露出诸多的问题与不足。理论界对此特别是针对乡村治理的模式进行大量的研究，本文在此列举了一些具有代表性的观点，并作粗略的述评。
  村民自治施行后，我国的乡村治理逐渐形成了“乡镇政权与村民自治”的模式，即是国家基层政权设立在乡镇，在乡镇以下的村实行村民自治。“‘乡政村治’的政权模式是分权制改革的必然趋势，是符合农村稳定与发展的政权组织形式。”从理论上看来，政府政务与乡村事务截然分开、互不干涉，应该是乡村治理的理想状态。但是在实际运行中，“乡镇政权与村民自治”这一模式显露出了很大的不足，主要表现为村民自治逐步衰变为“乡镇政权”的统治，丧失了其本有的自治意义。

  学术界围绕这一问题展开了热烈的讨论，提出了各种各样的观点与新的模式。有些学者总体上依然肯定乡镇机构的政权性质、支持村民自治，期望通过改革或重新构建乡镇层级组织，使村民自治与国家政权之间达成良好的互动、合作与双赢。有学者认为：“‘乡政’是国家与乡村社会之间的中间环节，上接县，下连村，任何孤立或单项的乡镇改革都很难取得实质性成效。因此，应进行县、乡、村三纵连动式的结构性改革，即由“乡政村治”体制向“县政乡派村治”的制度模式转换，打通‘乡政’与‘村治’的隔绝机制，建构一个高效廉价、国家与社会良性互动的乡村治理体系”。考虑到乡与镇产业基础、社会构成、经济地位不同，“乡派镇治”模式也被提出，因为“乡级体制改革的基本原则是在工农分业基础上进行乡镇分治”，应该“精乡扩镇，乡派镇治，从国家体制上进行结构性改革”。另有学者则提出了“乡派镇政”模式，认为在农村税费改革的背景下，乡镇政府改革路径的现实选择应是乡、镇分设，实行“乡派”和“镇政”，在乡设立县级政府的派出机构，在镇设立一级政府，并提高现行的建制镇标准。
  与上述观点不同，有些学者依据自治理论和国外自治实践，对我国村民自治的实践和理论进行了批判，甚至对乡镇机构的政权性质加以否定，提出了不同的观点与乡村治理模式。有人认为，应当构建“以农民自治体和农民组织为基本架构的乡村农民组织制度”，“在目前实行村民自治的基础上实行乡(镇) 民自治”。也有人提出，政权必须从农村结束，在新政治群众组织充分运作并获得认可的基础上让农村接受“乡镇自治”。可以说，乡镇自治是一种社区自治，与上级行政机关没有隶属关系，所以应该“取消村级管理层次，村委会和村党支部承担的经济职能转移到民间经济组织，其所承担的公共管理职能转移到乡镇管理机构；适当缩小乡镇规模，在乡镇社区实行民主选举、议政结合、两委合一”。亦有人建议：“应撤销乡镇政府，建立自治组织；健全和强化县级职能部门派出机构，如公安、工商、税务，计生，教育等；充实和加强村级自治组织，发展社区中介组织，建立代表农民利益的组织——农会。”更为激烈的观点是：“乡镇作为国家政权结构中最低的一级政权组织，目前实际是党政混合运作的一体性机构。从外部规模看，乡镇政府确实是一个非常庞大的机构；从内部结构看，乡镇政权又是一架十分庞杂的‘政治机器’；从日常表现看，乡镇政府也确实发生过一些‘无法无天’的事情。因此在乡镇自身权力系统已处于悬空状态的情况下，可考虑趁势改革，将乡镇政府直接取消。”学术界目前对这一问题的总体看法是：“村民自治的发展会受到诸多因素的制约，是一个长期的、渐进的过程；在今后相当长的时期内，村民自治将是不规范的、不完善的。”以上各种治理模式的构设，是众多学者深刻思考与研究的成果，其中所包含的价值值得肯定。"

（三）多中心治理模式的乡村治理

浙江省温岭市的“民主恳谈会”就是其中一种富有特色和代表性的做法。温岭市的“民主恳谈会”创始于1999年6月。“民主恳谈”的内容已经由先前的思想政治工作。深化为健全和完善“民主决策、民主管理和民主监督”的基本功能。其成功经验已引起了专家学者、新闻媒体的高度关注。并荣获了第二届“中国地方政府创新奖”。他给了我们这样的启示 

1、要为村民提供“沟通、协调和对话”的公共论坛

温岭市创建的民主恳谈会为村民搭建了这样一个平台。使得干部和群众能够面对面地进行沟通、对话与交流。公开相关信息。让群众参与讨论、决策村级公共事务和公益事业。

2、要借助开会教育了村民群众。使群众具备了较良的民主素养。

公民只有不断地、直接地参与国家和社会的管理，个人的自由与发展才能充分体现。时刻牢记干部和群众之间完全是平等的伙伴关系。开会是大家为了一个共同的公共事务治理的目标，而聚集在一起进行广泛而深入地讨论。

3、要化解民主参与的“广泛性”与“有效性”之间的矛盾。

民主的价值和魅力正在于充许公民自主决定和个人利益密切相联的公共事务。直接民主即公民能直接参与公共事务的决策曾经在历史上成为无数人梦寐以求的理想。可是人类历史已经不断地证明了直接民主无法解决“民主与效率”之间的矛盾。但直接民主在乡村治理中有广泛的发展空间。乡村社会是一个熟人社会，村民们彼此之间相互了解。能够相互尊重各自的利益诉求。每个人都是自已利益的最佳知情者。村级公共事务是和村民利益密切相关的事务。只有让村民广泛地参与到公共事务中来。才能保证村民的利益得到到尊重和维护。 民主参与的主体扩展到了全村的村民。任何对今天“恳谈会”的议题感兴趣的村民都可参与。到会场畅所欲言。充分表达个人的意见。民主恳谈的议题及程序都以法律制度的形式进行规范。从而充分保证了决策的有效性。

二、乡村振兴战略迫切需要法治建设

（一）决策迫切要求依法。在实施乡村振兴战略中，基层政府作为我国权利结构体系中的一个重要组成部分承担着行政决策的重要职责，在乡村振兴战略的实施中也发挥着重要作用。然而，从基层政府的实际情况来看，一些重大决策未经民主协商程序，或者程序走过场，对政府决策没有事前的民主审议和协商，由于在法治实践中少了这些程序，往往就出现“交学费”的现象。前些年部分地区因项目建设引发的暴力拆迁或环境污染最后造成的群体性冲突事件，归根到底，很大程度上都是地方政府在发展地方经济和制定社会发展规划的过程中，在一些重大项目的论证产业结构的调整，公益设施的建设，征地拆迁等缺乏必要的民主审议和协商，没有充分考虑到民众的意见，有悖于依法行政，引起民众的不满，给经济社会带来了不必要的损失。这说明基层政府决策迫切要求程序规范，依法行政这是乡村治理有效的根本保证。

(二)执行迫切要求靠法。从乡镇基层执法工作实践来看，受现行执法体制机制的影响，执法权力及主要力量集中在县一级，乡镇政府机构职能设置偏重于协调和宣传教育，执法力量和任务不对称，出现了执法的不管事，管事的不执法的困境，主要表现在乡村处在县直执法部门工作的末端，边坚莫及，往往以罚代法，罚单一开，一走了之，法治宣传教育往往推给乡镇。而乡镇又处于各类矛盾的漩涡之中，面对各种违法现实又缺乏必要的执法手段，仅靠法治宣传教育从根本上难以整治违法乱象，加上现在乡镇干部大多身兼多职，工作点多面广，面面俱到，既是计生员又是农技员的情况比比皆是，有时还要根据中心工作的需要兼任其他工作，一般都还要联村甚至包村，现行管理模式动辄层层问责，基层干部自身压力特别多。同时乡镇政府人员流动性大，基层政府缺乏统筹协调和统一的管理指挥，对各职能部门是否依法行政缺乏有效监管，致使在乡村法律执行落实难到位。

（三）监督迫切要求用法。法律监督在基层执法过程中体现比较明显的就是政务信息公开。乡镇政府作为信息公开的最基层的政府执行机关，乡镇政府积极贯彻落实政务信息共公开的政策，有利于推动政务信息公开自上而下落实的原则。但乡镇干部绝大多数对信息公开这项工作的作用认知不到位，政务信息很难及时有效公开，群众也很难从中获得相关信息，缺少参与感和信任度，甚至会觉得公开的政务信息有时是会存在虚假的成分和走过场的，同时，公开的层面、公开的方式、公开的时效不对称，出现了监督的不管监督，敢监督的不能监督的现象。

三、法治建设在乡村振兴战略中的挑战与困惑

（一）普法听不进。在农村，受思维认知和生活环境的影响，对农民开展普法教育的难度比较大。农村一直是普法工作的重点也是薄弱环节，一是大多数农村青壮年外出务工，留守在家的主要是“老弱病妇”，这一群体现是法治需求最强的群体，也是普法最难的群体，普法教育组织难、形式单一、参入率抵，效果不明显。二是农村面广且缺乏相对熟悉的法律人员，开展普法教育的力量单薄，普法责任主体难以落实到位。三是农村普法缺少必要的财力投入，常规工作落实难度大、不到位。

（二）执法难推进。一是基层没有执法主体资格，但往往专项治理全交给基层，执法主体不匹配。许多工作乡镇应该是主体，但不具备执法主体资格，而是由上级部门委托执法，不符合农村工作的实际。很多给乡镇工作带来了很大的被动，使得执法推进很难。二是农村不依法的现象很严重。在经济活动十分频繁的熟人社会里，农村群众在经济交往中往往不注重完善相关手续，土地流转、房屋等不动产买卖不签合同不登记备案，买货不索发票、借贷不打欠条，认为是熟人、亲戚、朋友，没必要走手续的现象很多。但一旦出现纠纷后，又缺乏强有力的证据，很难寻得法律保护。

（三）法治人才难引进。农村执法人员多是专业技术干部，缺少正规、系统的法律知识培训，执法人员的素质还不能完全适应综合执法的要求，执法经验和执法技巧不足。由于农村条件相对艰苦，发展空间相对较小，受过专业培训的法治人才愿意到基层执法的人员很少，法治人才引进难，即使引进后由于待遇和发展空间的有限很难留得住，在一定程度上制约了农村法治建设的进程。

四、法治建设在乡村振兴战略中的思考

（一）法治宣传势在必行。随着市场经济体制和意识在农村地区的持续深入发展，且经过三十多年的法制宣传教育，农民法律意识水平总体得到提高，农民权利意识和维权行为不断增加。 但从总体上讲，农民法律意识现状仍然比较“淡漠”，认为我不违法犯罪，法就与我无关。机械灌输法条式口号式普法宣传模式效果不彰。要实现生态宜居、乡风文明、治理有效的乡村振兴目标必须德法并举，法治先行。在日常普法方式上努力贴近农村基层实际，不断满足农民“口味”，注重将普法宣传与丰富农民精神文化生活相结合，将农民遵纪守法、孝老爱亲意识融入“民主法治示范村”、“十星级文明户”、“乡村道德模范”等创建评比活动之中。通过以案说法、图文析法、旁听审判、现身说法、乡村文艺汇演等生动活泼的形式，利用民间纠纷调处和当地有影响的民事案件公开审理时机，组织广大农民现场旁听，以事说法、以案释法。把抽象的法律条文通过一些有效途径，变成深入浅出、通俗易懂的群众性语言，渗透到千家万户，营造好尊法学法守法用法良好法治氛围。

(二）法治创建势在必行。提升农村基层法治创建水平，必须牢牢依靠村级党组织在农村基层法治建设中的领导核心作用，不断增强村委会集体公共事务自治能力和管理服务水平，拓宽民主决策的渠道，提升村民的法治意识和观念，创造人人懂法，人人守法的安定祥和乡村社会环境。严格强化村级管理制度约束，使财权、物权的管理更加规范，村财公开、透明，能便于接受群众的监督和批评意见。落实村“两委”干部带头定期学法制度，强化村级法律顾问的配备和使用，引导村民依法制定自觉履行村民自治章程和村规民约。健全和保障村级人民调解组织充分发挥作用,确保实现无民间纠纷转化成刑事案件和群体性事件。结合“幸福村落”创建活动强化环境保护方面法律法规和相关政策的宣传，做到无违章搭建、乱占耕地、垃圾乱倒等行为。通过一系列法治创建活动，消除农村邪教、赌博、吸毒、传销等社会土壤，实现环境整洁优美，公共卫生良好，民风文明淳朴，

村民尊老爱幼、家庭和睦，邻里和谐、互相帮助，讲究科学，反对迷信，节俭办理婚丧喜事等乡村治理目标。完善公共法律服务建设。一方面，与“一村一法律顾问”签约律师配合密切，遇涉法类纠纷及时沟通，制定修订新章程时请律师把关。完备村公共法律服务点建设，为老百姓提供了遇事找法“有处可问”的平台。结合矛盾纠纷解决，以案普法。

在涉及农村邻里纠纷、打架斗殴、农民工劳动争议等案件纠纷处理过程中，充分发挥各调解组织的作用，对符合法律援助案件的农民简化程序和手续，优先受理农民维权案件，积极开辟农民法律援助“绿色通道”。一方面，积极参与上级组织的村调委会调解员培训，以调解员法治意识提升为立足点，以点带面提升全民法治素养。另一方面，建立完善村民“和治理事会”，凡遇村里大事必请理事会参与议事、遇疑难复杂纠纷必请理事会出面调停。

（三）法治保障势在必行。实现振兴乡村战略中的法治保障，就必须采取有效对策，通过完善立法，严格执法，大力普法，建立起良好的法治环境，推进基层法治建设。一是巩固完善《农村土地承包法》，深化农村土地制度改革，完善承包地所有权、承包权、经营权“三权”分置制度，加速集体产权制度改革，有效保障农民财产权益，不断壮大集体经济，增强农村基层组织的凝聚力和向心力。二是结合精准扶贫、“消土减危”、棚户区改造、环境整治等工程全面宣传贯彻执行《城乡规划法》、《环境保护法》、《安全生产法》等身边法规。严格落实规划区范围，住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求，实现凡违反该法的建设一律依法强制拆除，肃清乡村建设障碍，建设美丽乡村。三是持续开展法治护航平安创建活动，深入开展农村地区“扫黑除恶”行动。加强《刑法》、《治安管理处罚法》等法律法规在乡村治理过程中的贯彻执行，对操纵破坏基层换届选举、垄断破坏农村自然资源、寻衅滋事、非法上访缠访等现象和“村匪恶霸”等黑恶势力必须以“零容忍”的态度严厉依法打击，紧紧依靠司法部门运用刑法的、治安的手段来维护好发展秩序，筑好最后一道防线，为实现乡村振兴战略目标提供强有力的刑法和治安法治保障。

农民富则国家强，农村稳则国家安,农村法治建设是保证农村稳定的坚实基础。我们要走中国特色社会主义的乡村振兴战略，就必须健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。没有农村法治建设就不可能有法治国家的实现，只有扬起法治风帆，进入法治航道，让法治思维贯穿农村发展的各个领域，才能保障农村改革顺利进行，真正实现乡村振兴，全面实现共同富裕。