《乌海市节约用水条例》立法调研报告

姚慧 乌海市人大常委会法制工作委员会工作人员

内容摘要：为深入贯彻习近平生态文明思想，全面落实习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时代治水思路，切实提升水资源节约集约利用水平，市人大常委会组成调研组对《乌海市节约用水条例》开展立法调研。通过实地调研、召开座谈会等形式，详细了解了乌海市在工业、城镇、农业、生态、非常规水等方面的水资源节约集约利用工作开展情况，以及乌海市节约用水方面存在的问题和困难，根据以上情况，形成了关于《乌海市节约用水条例》的立法调研报告。

关 键 词：立法调研，节约用水，黄河流域生态环境保护，法治建设

为深入贯彻习近平生态文明思想，全面落实习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时代治水思路，切实提升水资源节约集约利用水平，按照市十届人大常委会2022年立法计划和相关工作安排，市人大常委会组成调研组对《乌海市节约用水条例》开展立法调研。通过实地调研、召开座谈会等形式，详细了解了乌海市在工业、城镇、农业、生态、非常规水等方面的水资源节约集约利用工作开展情况，以及乌海市节约用水方面存在的问题和困难。根据以上情况，形成了关于《乌海市节约用水条例》的立法调研报告。

一、节水控水工作推进情况

从调研情况看，乌海市、区人民政府及相关部门按照源头治理、系统治理、综合治理的要求，开展深度节水控水工作。一是严格落实“四水四定”要求（即以水定城、以水定地、以水定人、以水定产）。探索建立水资源计划管理、定额管理与预算管理统筹的制度措施，进一步完善水资源制度机制，在内蒙古12个盟市中率先印发《乌海市委市人民政府关于开展深度节水控水行动、建设节水型社会的实施意见》及配套落实方案和考核办法，聚焦重点领域制定节水目标、实施节水行动、采取节水措施，将全社会节水工作纳入各区、各部门年度考核内容，倒逼责任落实。二是从严从细管好水资源。分年度下达各区、各行业用水总量和用水强度的控制指标，严格建设项目水资源论证和取水许可管理，从严核定取用水户年度用水计划，加大违法取用水查处力度，实行地下水资源用途管制，分区下达地下水使用量控制目标，同时积极争取水权转让指标，补充用水指标不足，规范企业用水手续。2016年以来经自治区配置跨盟市水权转让黄河水指标3944.45万立方米，解决了多个工业企业用水问题。三是精打细算用好水资源。大力推进焦化产业整合重组升级和干法熄焦改造，推动实施火电行业空冷技术改造，全面开展工业企业节水技术改造，可节水2200万立方米。大力推广节水灌溉技术，全市力争完成3万亩农业高效节水改造，可节水500万立方米，其中2022年开工建设乌达区1.43万亩农业节水灌溉工程，预计节水287万立方米。四是建设非常规水资源利用体系。深入挖掘非常规水资源潜力，实施海南区巴音陶亥非常规水利用项目和乌达区乌兰淖尔微咸水资源化利用项目，预计可为海南区低碳产业园以及乌达区工业园区企业解决用水指标2200万立方米。将全市非常规水资源纳入统一配置，围绕三区和低碳园区完成了“一园、三区、多点”的非常规水资源布局规划，规划苦咸水、矿井水收集利用设施15个，微咸水、劣质水等综合利用项目3个。

二、存在的主要问题

乌海市水资源节约利用水平与生态文明建设和高质量发展的要求还存在一定差距，主要表现在以下四个方面：

一是工业节水方面。乌海市对黄河水依赖度高，但黄河初始水权指标较少，国务院“八七”分水方案中未向乌海市分配黄河水权。2004年，自治区政府依据农业灌溉面积为乌海市调配黄河水权时未予考虑工业和生态用水指标，水权量无法满足工业用水需求。同时，乌海市产业空间布局与水资源承载能力不匹配，焦化、火电等高耗水产业用水工艺落后，高耗水企业准入制度未建立，部分行业用水重复利用率偏低，工业废水资源化利用潜力有待进一步挖掘。截至目前，全市在建重大项目26个，总需水量约7000万立方米，资源性缺水问题严重，水资源与生产力布局不匹配问题突出，亟需通过立法促进水资源开源节流，深挖节水潜力，开发再生水、雨水、微咸水、矿井水等非常规水源，补足工业新建重点项目用水缺口，解决水资源短缺问题。

二是农业和生态节水方面。乌海市虽然农田面积较少，但用水量大、用水效率不高，缺乏资金和技术投入，高效节水农业设施的推广与发达地区差距较大，种植结构不合理，旱作农业发展滞后，不少灌区渠系建筑物老化、损毁严重，高效节水灌溉面积比例较低，导致农业用水量大。生态用水基本使用应急生态补水及分洪水指标，因指标的不确定性存在超指标取水风险；生态矿山复绿存在用新鲜水现象，生态绿化用水需进一步挖掘节水潜力。

三是城镇节水方面。城镇供水管网设计不合理，管道长年超负荷运行，老化现象普遍，城镇供水管网漏损率10%，高于“十四五”节水型社会要求的9%漏损率，存在不同程度的“跑冒滴漏”情况。洗浴、洗车、宾馆、洗涤、美发等服务行业，用水量大，节水意识不强，普遍使用新鲜水，回收利用率低，水资源浪费严重。节水新工艺、新技术以及节水型产品、器具、设施未完全得到普及推广。

四是节水意识方面。长期以来，由于水资源的普遍性和可重复利用性，人们往往产生水资源“取之不尽，用之不竭”的错误认识，导致水资源肆意开采、大量浪费，且城镇居民用水价格低，全民节水意识不够，节水优先理念尚未普及，“以水定需、量水而行”尚未得到全面有效落实。同时，还存在水资源刚性约束不强、标准体系不完备、节水监管不到位、节水激励政策不健全、市场机制不完善、节水内生动力不足等一系列问题。

三、立法的必要性和可行性

  《乌海市节约用水条例》是今年乌海市的重点立法项目，制定该《条例》是实现水资源可持续利用、保障和促进乌海市经济社会可持续发展的现实需求。

一是贯彻习近平总书记重要讲话和中央决策部署的需要。党的十九大提出坚持节约资源和保护环境的基本国策，要像对待生命一样对待资源环境，推进资源全面节约和循环利用，实施“国家节水行动”。习近平总书记多次就水安全问题和节水治水管水发表重要讲话，提出“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”、强化水资源刚性约束、统筹加强需求和供给管理等一系列重要指示，均需要从法治层面推动落实，加快节水立法工作。

二是保障和促进乌海市经济社会可持续发展的需要。乌海市气候干旱，水资源禀赋严重不足，人均水资源量为417立方米，不足全国人均水资源量的20%，仅为世界人均水平的6%，且供需矛盾突出、用水方式粗放、浪费严重，水资源利用效率与国内、国际先进水平存在较大差距，水资源短缺已成为乌海市生态文明建设和经济社会可持续发展的瓶颈制约。坚持节水优先，强化水资源管理，提升全社会节水意识，建设节水型社会能够极大缓解乌海市的水资源供需矛盾，电厂湿冷改空冷、焦化产业整合、农业节水水权转让以及进一步挖掘非常规水资源利用潜力等措施，是解决乌海市缺水问题的有效途径，这些都需要通过立法推动落实。根据初步测算，《乌海市节约用水条例》出台后，通过节水改造、建设农业节水工程、非常规水资源工程、水权流转、合同节水等方式，可挖掘节水潜力5000～6000万立方米。

三是推动节约用水工作制度化、规范化、法制化的有力支撑。节约用水作为一项复杂的社会系统工作，需要运用综合手段进行管理，现实中节水工作还存在部门职责界定不清晰、节水管理机制不健全等问题，制定一部节约用水的地方性法规全面系统指导乌海市节约用水工作，将节约用水纳入制度化、规范化、法制化轨道十分必要。  

四、立法建议

（一）形成节约用水合力

  建立健全“政府主导、部门协同、市场调节、公众参与”的机制，市、区人民政府应当加强对节约用水工作的领导，将节约用水纳入国民经济和社会发展规划、国土空间规划，健全节约用水管理制度，建立议事协调机制和考核评价制度，推进节水型社会建设。细化水行政主管部门与发改、城镇供水、农业农村、工信等主要行业主管部门之间的职责划分，分类推进和规范节约用水工作，鼓励志愿服务等社会组织依法广泛参与节约用水活动。

（二）建立刚性约束制度

一是将用水总量、强度等主要指标纳入对政府有关部门的目标责任制考核，将年度节水目标纳入最严格水资源管理制度考核。二是实行区域用水总量和强度控制，用水总量达到控制指标的地区，水行政主管部门应当暂停审批新增取水项目，用水强度不符合控制指标的应当采取措施达标，用水单位不符合行业用水定额的，应当实施节水改造。三是对纳入取水许可管理的用水单位和使用城镇公共供水达到规定取用水量的用水单位，实行计划用水管理。四是水行政主管部门应当指导计划用水单位开展用水合理性分析或者水平衡测试，改进节水措施，提高用水效率。新建、改建、扩建建设项目，应当制定节约用水方案，配套建设节水设施，与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。

（三）施行重点领域节水

  聚焦工业、农业、城乡生活、生态和非常规水源利用等重点领域，全面开展深度节水控水行动。一是深入实施工业节水减排。加强工业企业用水管理，完善用水计量和监测制度，对生产用水进行全过程控制，降低用水消耗。新建开发区、工业园区等工业集聚区应当统筹规划建设供排水、污水处理及循环用水等设施；鼓励工业集聚区统一供水、废水集中处理和企业间循环用水，实现水资源集成优化利用。二是促进农业节水增效。根据本地区水资源条件，引导农业生产经营主体优化农业种植和养殖结构；开展灌区续建配套和节水改造，推进高效节水灌溉，新建农田灌溉设施应当符合节水灌溉标准，不符合标准的，应当逐步更新改造。鼓励和支持规模养殖场开展节水改造，推广畜牧、渔业节水养殖技术和方式。三是大力开展城乡节水降损。公共供水单位应当采用先进的制水技术、工艺和设备，加强供水设施改造、维护，定期进行巡查、检测，减少管网漏损，公开漏损维修服务联系方式，及时维修故障设施。洗车等高耗水服务行业应当采用国家规定的节水技术，安装节水设施，采取节水措施。四是提高非常规水源利用。加强再生水、雨水等非常规水源的开发利用，推进海绵城市建设，配套建设雨水集蓄利用和再生水利用设施。五是推动合同节水管理。创新节水服务模式，推动合同节水示范项目建设，在公共机构、公共建筑、高耗水工业、高耗水服务业、农业灌溉、供水管网漏损控制等领域，引导和推动合同节水管理。开展节水设计、改造、计量和咨询等服务，拓展投融资渠道，整合市场资源要素，为节水改造和管理提供服务。

（四）积极推进水权流转

水权转让是一条有效解决乌海市作为干旱地区经济社会发展用水问题的新路子,要积极推进水权流转，规范水权流转行为，鼓励水权在取水权人之间、取水权人与符合申请领取取水许可条件的单位之间或取水权人与政府指定水权收储公司之间进行流转。水权流转应当有利于水资源高效利用与节约保护，遵循公平、公正、公开、高效的原则，实行市场运作和政府调控相结合，控制总量和盘活存量相统筹，运用市场机制优化配置水资源，规范水权有序流转。

（五）强化节水保障机制

市、区人民政府应当建立健全节约用水投入机制，统筹相关行业领域财政资金用于节约用水，鼓励、引导社会资本投入节水产业。建立完善分类定价、差别水价、阶梯式水价等水价机制，促进和引导全社会节约用水。建立节约用水奖励制度，对在节约用水工作中做出显著成绩的单位和个人予以表彰或奖励。推动节水科技创新，引导和支持高校、科研院所、企业、社会组织和个人开展节水技术研发推广和成果转化。宣传普及节水知识和法律法规，增强全社会节约用水意识。