以环境资源类案件相关问题的研究为切入点

推动沿黄地区生态保护和高质量发展

高瑜 内蒙古乌海市中级人民法院，研究室主任

摘要：党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央以前所未有的力度抓生态文明建设，黄河流域在我国经济社会发展和生态安全方面具有十分重要的地位。我国法律环境资源审判工作还处于逐步发展过程中，本文基于乌海市法院环境资源审判的现状，分析研判沿黄地区地域面临的主要环境资源问题，研究面临的主要法律困境，进而提出相关策略建议。

关键词：环境资源审判  生态环境保护  沿黄经济发展

习近平总书记在党的二十大报告中指出，推动绿色发展，促进人与自然和谐共生。尊重自然、顺应自然、保护自然，是全面建设社会主义现代化国家的内在要求。必须牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展。黄河是中华民族的母亲河，黄河流域在我国经济社会发展和生态安全方面具有十分重要的地位。黄河流域高质量发展体现在生态优先、市场有效、动能转换、产业支撑、区域协调、以人为本六个方面。乌海市是镶嵌在黄河金腰带上的一颗明珠，通过对乌海地区沿黄经济带的实地调查和对乌海市环境资源类案件办理情况的调研，探索推动沿黄地区生态保护和高质量发展的路径，切实发挥环境资源审判职能作用,为推进乌海市生态文明建设与绿色发展提供有力司法服务和保障。

一、全面加强环境资源审判工作，守候乌海青山碧水蓝天净土

  乌海市位于黄河上游区域，黄河穿境而过，生态环境关乎民生福祉，绿水青山需要司法保护。随着乌海市生态环境保护力度的加大，因环境保护而引发的纠纷日益增多，环境资源案件审理工作中面临着新情况、新问题，对环境资源审判执行工作提出了更高的要求。

充分发挥环境资源审判职能作用，为大美乌海建设提供公正高效的司法服务和保障。乌海市中级人民法院准确把握环境资源审理工作新形势，创新工作机制，于2015年成立了环境资源审判庭，实行环境资源案件刑事、行政、民事案件三审合一。环境资源案件“三审合一”，有利于集约利用审判资源，提升环境资源审判专业化和审判质效，统一裁判理念、裁判标准和裁判尺度。

践行严格保护司法理念，加强生态环境审判工作。2018年以来，乌海市两级法院共审结环境资源案件237件，其中，刑事案件21件、民事案件216件。21件刑事案件中非法采矿罪15件、非法占用农用地罪2件、危害珍贵濒危野生动物罪2件、盗伐林木罪1件、污染环境罪1件。216件民事案件中土地承包经营权纠纷130件，占60.19%；供用水、电、气合同纠纷25件，占11.57%；农业承包合同纠纷46件，占21.3%，其他案由15件，占6.94%。随着人民群众法律意识的增强，环境资源案件逐年上升。

图表1：乌海法院环境资源审结民事案件近四年趋势图

  从案件管辖上来看，乌海中院审结环境资源案件中院30件，海勃湾区法院33件，乌达区法院50件，海南区法院103件。海南区环境资源案件数量最多，占全市总体的47.69%，主要集中在土地承包经营权纠纷和农业承包合同纠纷。

图表2：乌海法院环境资源案件分布表

  践行全民参与保护理念，加强环境法治宣传。今年6月5日世界环境日，乌海市中级人民法院印发《2019-2021年环境资源审判白皮书》，通报近三年环境资源案件总体情况及环境资源典型案例。建立生态环境保护常态化宣传机制，积极创新宣传方式。采取企业调研“双碳工作”，帮助企业及时解决各类纠纷，促使企业全力投入生产经营。深入社区、公园等场所通过悬挂宣传标语、向群众发放环保宣传册等，以“面对面”的普法形式向群众讲解环保方面法律法规，认真解答群众咨询，号召群众从身边的小事做起，提倡绿色环保的生活方式，共同履行环保责任。进行提高群众环境保护意识,助推生态环境保护。召开全市法院“迎接二十大、优化法治化营商环境、服务保障高质量发展”大讨论活动新闻发布会。对全市法院“迎接二十大、优化法治化营商环境、服务保障高质量发展”大讨论活动进展情况和4个典型案例进行发布。通过乌海电视台《法在身边》栏目，依托官方微博、微信等自媒体发布审判案例、宣传做法成效、及时报道重大案件，保障群众知情权。

二、分析研判当前环境资源审判的重点和难点问题，回应人民群众多元司法需求

（一）环境污染案件成因多发，案件事实难以查清。我国经济目前处于高速增长阶段,经济的高速增长伴随着环境污染事件呈高发状态,直接导致大量的环境纠纷的出现,环境纠纷能否正当解决不仅关乎着社会秩序的稳定,更关乎着社会公平正义的实现^[2]。2016年，乌海市海南区51位农民因高速公路粉尘污染，将内蒙古XXX有限责任公司诉至法院，虽然案件最终得到妥善处理，但在审理过程中也发现了诸多问题。一是有关案件多种污染源交叉并存，环境污染侵权案件主体难以确定。以粉尘污染为例，造成污染的可能是相关企业，也可能是附近密集的车流，亦或是气候原因，确定共同侵权人难度较大，极易出现遗漏共同侵权人，或者错列侵权人的情况。二是证据认定存在困难。一方面，环境污染侵权案件适用举证责任倒置规则，侵权人需对其行为与损害结果之间不存在因果关系进行举证，但侵权人所举证据往往具有很强的专业性或特殊的行业特点，难以准确认定，因此，在该类案件审理过程中，对司法鉴定依赖性较强，而一旦鉴定结论不实，就会造成对事实的错误认定。另一方面，被侵权人通常为普通民众，对所遭受的经济损失举证能力有限，而其受偿预期又偏高，难以服判息诉。

  （二）土地纠纷形式多样，矛盾根源难以解决。土地纠纷主要集中在土地承包侵权类纠纷和土地承包流转类纠纷。土地承包侵权类纠纷主要集中在乌海市海南区，乌海市海南区农村人口数量多，当事人多为相邻土地的村民，因开荒河滩地或土地使用权不明引发纠纷占比较高，土地管理部门和农村集体组织对土地疏于管理，也导致后期土地四至不清、使用权不明。当地村民缺乏解决纠纷的手段和渠道，通常依赖乡俗民约，而土地纠纷往往又存在历史性原因，一旦矛盾爆发，多数案件可能引发治安问题，并且难以从根本上解决矛盾。土地流转类纠纷主要集中在乌海市海勃湾区，该类纠纷存在土地层层转包的现象，转包手续过于简单，且不主动向土地管理部门备案，转包后土地用途无法控制。土地承包方的违约成本过低，主要表现为拖欠转包费用、拒不返还转包土地、擅自再流转以及改变农地用途等。发包方无正当理由解除转包合同，导致承包方经济遭受损失，缺乏有效惩罚措施，法律认定困难。

（三）环境司法与行政执法的衔接有待加强。环境资源保护是一项复杂的系统工程，需要行政执法与环境司法部门共同建立起有效的监督、预警、共享、衔接机制，形成环境资源保护的法治合力。而当前乌海市司法部门和行政执法部门配合机制尚不健全，部门间信息难以做到完全共享，存在着衔接渠道不畅、效率不高、实际作用不明显等问题。

（四）环境资源审判队伍专业化有待提高。环境资源案件通常涉及刑事、民事、行政等众多法律关系，且环境资源审判具有很强的专业性和科学性，需要辅以专业的环境科学知识进行分析，同时办理不同类型案件的法官还难以达到环境资源案件专业化审判的要求。我市各基层法院未设立“三审合一”的专门环境资源庭，承办庭室和审判人员不固定，审判思路不够成熟，未形成统一的裁判标准，普遍存在着取证难、认证难、鉴定难以及因果关系认定难的问题，并且伴随着执行难、信访压力大等诸多风险。群体性案件上诉率高，未能在一审有效化解矛盾。

（五）存在的其他方面问题。一是工业园区环境污染问题突出。我市海南工业园区是乌海沿黄经济带上的重要支撑，具有较好的地缘优势和资源优势，拥有全区最为完整的煤焦化生态链条，为相关化工企业生产精细化工提供良好的发展条件。但企业之间发展不均衡，环保投入力度和环境治理能力差异较大，未能从整体上改善园区环境，园区周边车流量密集，交通拥堵，粉尘污染严重。企业排放废气过于集中，污染颗粒无法快速驱散，局部区域空气质量差。二是工业园区用水受限，污水处理不到位。园区未设置取水口，企业用水成本偏高，制约企业发展。部分优秀企业虽然环保投入力度很大，但仍有部分污染物无法得到处理，以乌海亚东精细化工有限公司为例，该公司累计投入污水处理和环保研发费用高达4亿元，但只能处理95%的工业污水，其他企业未能进行环保技术升级，无法做到污污分处，无害处理。三是农业用地闲置，农村污水处理不当。在乌海市海南区巴音陶亥乡调研时，发现黄河沿线农村土地利用率不高，部分土地闲置，农业污水未做到统一排污处理，存在影响村民健康的隐患。

三、探索提升环境资源法治保障能力的解决路径，促进沿黄经济高质量发展

（一）加强思想政治建设，提高思想认识。始终坚持党的绝对领导，不断强化科学理论武装，严明政治纪律和政治规矩，深刻领悟“两个确立”的决定性意义，进一步增强“四个意识”、坚定“四个自信”，做到“两个维护”，努力服务、保障党和国家工作大局，确保环境资源审判坚持正确的政治方向。树立现代司法理念，指导全市法院深入贯彻落实习近平生态文明思想，牢固树立以人民为中心的根本理念；不断强化生态公平、预防为主、注重修复、系统治理、严格执法的理念，推动实现人与自然和谐共生的美丽愿景，为新时代生态文明建设提供有力司法服务和保障。

（二）依法妥善审理环境资源案件，助力生态保护。对于因污染环境、破坏生态发展的纠纷，依照相关法律法规分配举证责任，准确认定鉴定结论，积极与相关行政部门形成联动，召开联席会议。依法审理涉及土地案件，保障土地经营权有偿流转，保护土地承包人的合法权益。积极建议土地管理部门及基层集体组织规范行政确认行为，严格遵守土地登记流程，做好土地流转备案工作。规范土地承包经营权人遵守诚信原则，依约履行合同义务，严惩拖欠承包费用等现象，保证土地流转秩序。妥善审理涉及矿业权及其他自然资源的股权转让、承包、出租、抵押等纠纷案件，将保护生态环境与自然资源作为裁判的重要因素加以综合考量。依法审理涉及煤炭、化工等重点环境污染行业，以及涉及工业、能源、建筑、交通等碳排放重点领域的相关案件，妥当适用国家节能减排相关法律、行政法规、规章及环境标准，促进乌海地区低碳发展。

（三）探索构建环境资源保护协调联动机制。在加强环境资源审判工作的同时，坚持发展新时代“枫桥经验”，充分发挥行政调解、人民调解、仲裁等非诉讼纠纷解决机制的作用，加强诉讼和非诉讼纠纷解决机制的衔接配合，为环境资源纠纷的解决提供多元化的选择，形成环境资源保护合力。加强同环保部门及其他职能部门联动，完善行政执法与司法衔接。对行政执法过程中存在的亟需改进的问题，结合案件的具体情况，及时、准确地发出富有针对性和建设性的司法建议，延伸审判影响力，发挥司法监督的作用，逐步推动相关行政机关建立规范化的工作程序和模式。积极与公益性组织及检察机关定期协商，依法保护公共利益。乌海市地区公共利益保护意识不强，人民法院应主动与检察机关进行研判，召开公益诉讼联席会议，对公共利益遭受损害严重的领域进行分析，确保“无主之地”有人去管。适时同有起诉条件的公益性的律所等组织取得沟通，指导其对各自领域公共利益进行保护，积极发挥司法在保护公共利益中的引领作用。

（四）严厉打击破坏环境资源犯罪行为，保障资源有序开发。深入开展常态化扫黑除恶斗争工作，提高司法效能，依法惩处黑恶势力犯罪，严厉打击破坏环境资源犯罪行为。加大对破坏环境资源犯罪行为的惩治力度，对造成环境污染严重后果的重大安全责任事故犯罪，危及受害群众较多的涉众型案件，依法从严从快审判。充分保障被告人及其辩护人辩护权利，严格秉承宽严相济的审判理念，对有坦白或者重大立功情形的被告人从轻、减轻处罚，准确把握案件罪名和量刑尺度，做到刑罚相适应。

（五）创新案件审理模式，建立专业化的审判团队。坚持恢复性司法理念，有可能采取措施恢复原状的，判令环境污染者、资源破坏者承担责任的同时，还责令其恢复原状。在履行方式上，基于民营企业修复手段和修复能力的局限性，可以通过劳务代偿的方式，要求相关个人或者企业负责人通过参加公益活动弥补其损害。在审理重大疑难案件、研讨专业问题、出台规范性文件时，充分听取专家意见，保障当事人申请专家出庭发表意见的权利。要加强环境资源审判理论研究，推动理论研究和司法实践成果的积极转化。建立环境资源领域人民陪审员资源库，充分发挥环境资源专业陪审员的作用，提升环境资源审判的专业化水平和公众参与度。加强思想政治、业务能力和廉政能力建设，树牢现代环境司法理念，打造一支高素质的环境资源审判队伍。

（六）主动延伸环境资源审判职能。环境资源审判的健康发展，离不开社会各界的理解和支持。要进一步加大对环境资源审判的宣传力度，通过报纸、广播电视、微博、微信等媒体平台，向社会传递环境司法保护好故事，传播环境司法保护好声音，增强审判工作的社会效果，为推进环境资源审判专业化创造良好的外部环境。充分运用公众开放日、法治讲座等方式，实现“审理一案、教育一片、警示一方”，切实增强社会公众保护环境的思想自觉和行动自觉。为乌海市天更蓝、山更绿、水更清，提供更加坚强有力的司法保障。