浅谈乡村振兴战略实施中法治保障问题

侯耀烨 交口县公安局交警大队法制股

“国无法不立，民无法不治”。党的十九大报告提出了“坚持全面依法治国”的同时，提出了“实施乡村振兴战略”，要求加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。虽然通过七个五年普法规划的实施，公民在乡村农民的法律意识得到了较大幅度提升，但在乡村人情社会的背景下，少数村民法治意识和思维还存在欠缺和不足，遇到纠纷信访不信法、信上不信下、信闹不信治的现象尤为存在，运用法治思维加强基层的社会治理，关乎农村社会的稳定，关乎全面小康社会建设进程，关乎党和政府的公信力。

一、法治建设在乡村振兴战略中的挑战与困惑

  （一）普法听不进。在农村，受思维认知和生活环境的影响，对农民开展普法教育的难度比较大。农村一直是普法工作的重点也是薄弱环节，一是大多数农村青壮年外出务工，留守在家的主要是“老弱病妇”，这一群体现是法治需求最强的群体，也是普法最难的群体，普法教育组织难、形式单一、参入率抵，效果不明显。二是农村面广且缺乏相对熟悉的法律人员，开展普法教育的力量单薄，普法责任主体难以落实到位。三是农村普法缺少必要的财力投入，常规工作落实难度大、不到位。一些农村常见案例均反映部分村民法律知识匮乏，法制观念淡薄，稍遇到纠纷，通常不会想到通过法律途径解决问题，对触犯刑法所要承担的法律责任和后果认识不足。

  （二）执法难推进。一是基层没有执法主体资格，但往往专项治理全交给基层，执法主体不匹配。许多工作乡镇应该是主体，但不具备执法主体资格，而是由上级部门委托执法，不符合农村工作的实际。很多给乡镇工作带来了很大的被动，使得执法推进很难。二是农村不依法的现象很严重。在经济活动十分频繁的熟人社会里，农村群众在经济交往中往往不注重完善相关手续，土地流转、房屋等不动产买卖不签合同不登记备案，买货不索发票、借贷不打欠条，认为是熟人、亲戚、朋友，没必要走手续的现象很多。但一旦出现纠纷后，又缺乏强有力的证据，很难寻得法律保护。

  （三）法治人才难引进。农村执法人员多是专业技术干部，缺少正规、系统的法律知识培训，执法人员的素质还不能完全适应综合执法的要求，执法经验和执法技巧不足。由于农村条件相对艰苦，发展空间相对较小，受过专业培训的法治人才愿意到基层执法的人员很少，法治人才引进难，即使引进后由于待遇和发展空间的有限很难留得住，在一定程度上制约了农村法治建设的进程。

二、乡村振兴战略迫切需要法治建设

（一）决策迫切要求依法。在实施乡村振兴战略中，基层政府作为我国权利结构体系中的一个重要组成部分承担着行政决策的重要职责，在乡村振兴战略的实施中也发挥着重要作用。然而，从基层政府的实际情况来看，一些重大决策未经民主协商程序，或者程序走过场，对政府决策没有事前的民主审议和协商，由于在法治实践中少了这些程序，往往就出现“交学费”的现象。前些年部分地区因项目建设引发的暴力拆迁或环境污染最后造成的群体性冲突事件，归根到底，很大程度上都是地方政府在发展地方经济和制定社会发展规划的过程中，在一些重大项目的论证产业结构的调整，公益设施的建设，征地拆迁等缺乏必要的民主审议和协商，没有充分考虑到民众的意见，有悖于依法行政，引起民众的不满，给经济社会带来了不必要的损失。这说明基层政府决策迫切要求程序规范，依法行政这是乡村治理有效的根本保证。

   (二)执行迫切要求靠法。从乡镇基层执法工作实践来看，受现行执法体制机制的影响，执法权力及主要力量集中在县一级，乡镇政府机构职能设置偏重于协调和宣传教育，执法力量和任务不对称，出现了执法的不管事，管事的不执法的困境，主要表现在乡村处在县直执法部门工作的末端，边坚莫及，往往以罚代法，罚单一开，一走了之，法治宣传教育往往推给乡镇。而乡镇又处于各类矛盾的漩涡之中，面对各种违法现实又缺乏必要的执法手段，仅靠法治宣传教育从根本上难以整治违法乱象，加上现在乡镇干部大多身兼多职，工作点多面广，面面俱到，既是计生员又是农技员的情况比比皆是，有时还要根据中心工作的需要兼任其他工作，一般都还要联村甚至包村，现行管理模式动辄层层问责，基层干部自身压力特别多。同时乡镇政府人员流动性大，基层政府缺乏统筹协调和统一的管理指挥，对各职能部门是否依法行政缺乏有效监管，致使在乡村法律执行落实难到位。

  （三）监督迫切要求用法。法律监督在基层执法过程中体现比较明显的就是政务信息公开。乡镇政府作为信息公开的最基层的政府执行机关，乡镇政府积极贯彻落实政务信息共公开的政策，有利于推动政务信息公开自上而下落实的原则。但乡镇干部绝大多数对信息公开这项工作的作用认知不到位，政务信息很难及时有效公开，群众也很难从中获得相关信息，缺少参与感和信任度，甚至会觉得公开的政务信息有时是会存在虚假的成分和走过场的，同时，公开的层面、公开的方式、公开的时效不对称，出现了监督的不管监督，敢监督的不能监督的现象。

三、法治建设在乡村振兴战略中的思考

  （一）法治宣传势在必行。随着市场经济体制和意识在农村地区的持续深入发展，且经过三十多年的法制宣传教育，农民法律意识水平总体得到提高，农民权利意识和维权行为不断增加。但从总体上讲，农民法律意识现状仍然比较“淡漠”，认为我不违法犯罪，法就与我无关。机械灌输法条式口号式普法宣传模式效果不彰。要实现生态宜居、乡风文明、治理有效的乡村振兴目标必须德法并举，法治先行。在日常普法方式上努力贴近农村基层实际，不断满足农民“口味”，注重将普法宣传与丰富农民精神文化生活相结合，将农民遵纪守法、孝老爱亲意识融入“民主法治示范村”、“十星级文明户”、“乡村道德模范”等创建评比活动之中。通过以案说法、图文析法、旁听审判、现身说法、乡村文艺汇演等生动活泼的形式，利用民间纠纷调处和当地有影响的民事案件公开审理时机，组织广大农民现场旁听，以事说法、以案释法。把抽象的法律条文通过一些有效途径，变成深入浅出、通俗易懂的群众性语言，渗透到千家万户，营造好尊法学法守法用法良好法治氛围。

  （二）法治创建势在必行。提升农村基层法治创建水平，必须牢牢依靠村级党组织在农村基层法治建设中的领导核心作用，不断增强村委会集体公共事务自治能力和管理服务水平，拓宽民主决策的渠道，提升村民的法治意识和观念，创造人人懂法，人人守法的安定祥和乡村社会环境。严格强化村级管理制度约束，使财权、物权的管理更加规范，村财公开、透明，能便于接受群众的监督和批评意见。落实村“两委”干部带头定期学法制度，强化村级法律顾问的配备和使用，引导村民依法制定自觉履行村民自治章程和村规民约。健全和保障村级人民调解组织充分发挥作用,确保实现无民间纠纷转化成刑事案件和群体性事件。结合“幸福村落”创建活动强化环境保护方面法律法规和相关政策的宣传，做到无违章搭建、乱占耕地、垃圾乱倒等行为。通过一系列法治创建活动，消除农村邪教、吸毒、传销等社会土壤，实现环境整洁优美，公共卫生良好，民风文明淳朴，村民尊老爱幼、家庭和睦，邻里和谐、互相帮助，讲究科学，反对迷信，节俭婚丧喜事等乡村治理目标。

  （三）法治保障势在必行。实现振兴乡村战略中的法治保障，就必须采取有效对策，通过完善立法，严格执法，大力普法，建立起良好的法治环境，推进基层法治建设。一是巩固完善《农村土地承包法》，深化农村土地制度改革，完善承包地所有权、承包权、经营权“三权”分置制度，加速集体产权制度改革，有效保障农民财产权益，不断壮大集体经济，增强农村基层组织的凝聚力和向心力。二是结合精准扶贫、“消土减危”、棚户区改造、环境整治等工程全面宣传贯彻执行《城乡规划法》、《环境保护法》、《安全生产法》等身边法规。严格落实规划区范围，住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求，实现凡违反该法的建设一律依法强制拆除，肃清乡村建设障碍，建设美丽乡村。三是持续开展法治护航平安创建活动，深入开展农村地区“扫黑除恶”行动。加强《刑法》、《治安管理处罚法》等法律法规在乡村治理过程中的贯彻执行，对操纵破坏基层换届选举、垄断破坏农村自然资源、寻衅滋事、非法上访缠访等现象和“村匪恶霸”等黑恶势力必须以“零容忍”的态度严厉依法打击，紧紧依靠司法部门运用刑法的、治安的手段来维护好发展秩序，筑好最后一道防线，为实现乡村振兴战略目标提供强有力的刑法和治安法治保障。

  四、推进乡村法治建设助推乡村振兴战略实施

  乡村振兴战略的实施，农业农村的发展也不是一蹴而就的，需要我们在研究乡村振兴战略法治保障的同时，立足于我国农村地区的基本情况，寻求适应于农村地区的法治发展的举措，将乡村法治建设稳步推进，从而助推乡村振兴战略全面实施。

  （一）健全乡村法律制度体系，为乡村振兴提供坚强支撑

  党的十八大以来，习近平总书记曾多次强调要提高立法质量，要加强立法的针对性和系统性，要把在实践中已经成熟的方针政策上升为法律层面，通过人大将政策变成法律文件，让农村法治建设工作的每一方面都做到有法可依，逐步建立并完善农村的法律体系。首先，要积极在实践中找寻新问题，对某一类问题、某一些现象做到既有基本法的理论框架，同时也有法规等可操作性标准，提高法律的实效性。其次，要逐步推进村规民约与法律法规的无缝衔接。村规民约是村务管理的重要准则和村民行为的传统规范，是村集体组织民主自治和法治乡村建设的重要推手。既要发挥村规民约的自身优势，又要结合乡村法治化建设的总体要求，及时调整村规民约的内容和形式，推进村规民约与法律法规的衔接，形成整体合力。

  （二）完善法治化纠纷化解机制，维护和谐稳定的乡村发展环境，以法治方式解决村民纠纷，为村民提供平等公平、诚信友善的发展环境，及时释放其不满情绪，化解社会矛盾风险。

1.要加强基层执法司法队伍建设。结合乡村经济发展情况，逐渐增加基层执法人员、法律咨询和法律服务人员的数量，推动执法、司法部门的工作重心不断向下延伸;增加基层法律服务所等公益性服务机构的人员素质，确保为村民提供免费的高质量的法律服务。

2.要强化主动作为、化解纠纷。在坚持人民调解、行政调解和司法调解“三方”联动的纠纷解决机制下，逐步建立起相关部门联动、协调协作、高效便捷的矛盾化解联席机制。以内部协商代替相互推诿扯皮，以高效廉洁代替优亲厚友，不断增强执法司法人员主体服务意识和村民的法律意识，切实解决不信“法”而信“访”、不信“法”而信“权”等农村面临的紧迫问题。最后，要发挥村民的主体作用。加强对村委干部的法律培训和法律指导，推动依法依规办事。

（三）培养农民法治意识，提高村民幸福感、安全感坚持法治宣传教育这一治本育人的基础工作，持之以恒提高乡村干部和群众运用法治思维的能力。以农村法律工作者和基层干部知法守法、依法办事为榜样，运用法治书屋等载体，深入开展有普法宣传活动引导农民群众提高法治意识。加强基层执法队伍和执法能力建设，强化涉农法律法规的执行和落实，加强市场监管，规范乡村市场秩序，做到执法必严，违法必究，以实际成效提升农民对法律的信任和信仰。坚持从农村实际出发，推动司法资源向农村延伸，围绕“让人民群众在每一个案件中感受到公平正义”的目标，树立农民群众对法律的信心，形成法律解决问题纠纷的习惯，消除司法心理障碍，自觉以法治思维解决矛盾纠纷，推动学法用法常态化。 

农民富则国家强，农村稳则国家安,农村法治建设是保证农村稳定的坚实基础。我们要走中国特色社会主义的乡村振兴战略，就必须健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。没有农村法治建设就不可能有法治国家的实现，只有扬起法治风帆，进入法治航道，让法治思维贯穿农村发展的各个领域，才能保障农村改革顺利进行，真正实现乡村振兴，全面实现小康社会。