浅析黄河峡谷区域法治建设及现状

                        刘龙龙 山西慎达律师事务所，实习律师

摘要：承载了华夏数千年文明史的母亲河-黄河，孕育了一代又一代的中华儿女，黄河在中华文明史中起着及其重要的作用，在新时代法治建设之际，更应当承担起保护华夏母亲河的重责。近年来，黄河流域法治建设在一定程度上呈现出法律保障体系不完善、法律制度创新有待加强、尚未形成一种良好的社会法治氛围。需要进一步完善相关法律保障体系、创新法律制度，加强有关黄河流域生态保护普法宣传，建立起切实可行的、有效的法律保障体系，让母亲黄河更好地造福人民。

关键词：黄河治理；法治建设；多元治理；绿色发展

一、黄河流域生态治理的现实之需

黄河是一条资源性缺水河流，国家为解决黄河水资源供需矛盾采取了一系列开创性的措施。上世纪八十年代，为解决黄河水资源的现实状况，经国务院批准，黄河成为了我国首个可供水量分配的河流。上世纪末，黄河水利委员会在国务院的授权下对黄河干流实施水量统一调度，在我国大江大河中首开先河。党的十八大以来，面对黄河流域严峻的水资源保障现实状况，习近平总书记强调，要坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，把水资源作为最大的刚性约束，切实保障水资源安全。

保护黄河流域生态，促进沿黄地区经济带高质量发展，是协调黄河水沙关系、缓解水资源供需矛盾、保障黄河水资源安全的需要；是践行绿水青山就是金山银山的理念、防范化解生态安全风险、建设美丽中国的需要；是加强黄河全流域合作、缩小南北发展差距、改善民生的需要；是大力保护、传承和弘扬黄河文化、彰显中华文明，增强民族凝聚力的需要，是新时代发展的必然要求。

2021年10月8日，党中央、国务院印发《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，对黄河流域面临的现实问题、发展机遇等进行了全方位的布局，其对促进黄河流域生态保护及良性发展，具有深远历史意义。

二、建立健全黄河流域治理法律体系及协作协同机制

  黄河保护法着眼新态势新要求和黄河特殊河情水情之需要，对现有法律法规涵盖不完全、针对性不够强、法律责任较笼统，作出了一系列指向更精准、标准更严格、责任更清晰、违法违规处罚更严厉的规定。抓好相关法律法规的立改废释，是确保黄河保护法顺利施行的重要基础。流域管理机构将加快推进黄河干支流统筹、水行政处罚裁量基准等配套制度和标准建设，指导流域省区加快完善地方性法规，推动各类法律法规有效衔接机制，更好协同促进黄河流域生态保护。

（一）普及黄河流域生态保护相关法律法规，保护好黄河母亲河必须牢牢抓住青少年这一关键群体，向青少年讲述立法渊源、立法目的、立法意义。通过环境资源保护行动宣传片以及黄河湿地风采宣传片等多形式、多维度的宣传方式，让青少年更好、更直观领略黄河母亲的美好画卷，呼吁大家亲近自然、拥抱自然，与自然和谐相处，同时增强学生的法治观念，明白依法维护黄河流域生态安全，推进黄河流域生态绿色、可持续、高质量发展的重要价值及意义。

（二）在完善黄河保护相关法律法规机制下，加强黄河流域生态保护管理措施

1.促进植被恢复，在黄河流域实施植被保护和修复，以减少水质污染及防范水土流失，改善水质，恢复植被生态系统，促进生态环境良性发展。

2.推进水污染控制，通过对工业废水废物的排放量的限制，同时加强污水处理，改善污水处理设施设备，创新污水集中处理技术，减少污染物的排放，降低水污染的危害。

3.实施河道整治，改善河流的水质，改变河道的治理方式方法，加强河流的管理，控制河道淤积，保护河流的生态环境。

4.对生活、生产垃圾规范处理，加强河道垃圾的清理，减少对黄河流域的污染，实施全面生产、生活垃圾处理，建立垃圾集中处理和利用有效的系统，实现垃圾资源循环利用。

（三）黄河流域生态治理作为我国水资源治理的标范，是国家水资源生态安全的重要保障，是高质量发展的重要试验区，是保护、传承、弘扬中华文化的重要承载区。黄河流域涉及多省多部门，关系到经济发展和生态保护的平衡。统筹谋划、协同推进，既是黄河保护治理的长期实践经验，也是黄河保护法明确的重要原则。行政区划刚性约束下的地区经济、法治的不协调影响了跨区域问题的解决。黄河流域内不同行政区划内的水资源污染问题，不仅在各省区，即使处于同一省区的不同地区间也是存在的，黄河污染也因此具有较高的治理难度。提升协作治理实效，是经济一体化背景下黄河流域生态环境发展的法治创新。

三、加强对黄河流域生态环境治理的监管力

  流域管理机构管理范围大、战线长，传统监管方式难以完全适应黄河保护法的新要求，必须以建设数字黄河为契机，在新科技时代背景下，加强无人机、大数据、人工智能等新技术新设备的应用，实现黄河流域的全方位覆盖，增强黄河流域监管的响应时间、工作精度。全面推行行政执法改革措施，切实做到规范公正文明执法，确保所有行为经得起最严格的审视和检验。以机构规范化、装备现代化、队伍专业化、管理制度化为目标，打造一支负有担当、敬业奉献的黄河保护治理执法队伍。坚持不懈开展法治宣传教育，推动黄河保护法家喻户晓，营造学法尊法守法用法的浓厚法治氛围，同时调动人们群防群控群治积极性，以法治之力守护好黄河母亲河。

流域管理机构将发挥人才技术优势，为黄河流域生态环境统筹协调发展提供支撑保障。依托黄河防总办平台，完善与流域省区应急联动、信息报送、组织协调，凝聚黄河防汛抗旱工作合力。同时建立健全水行政执法与司法衔接、与检察公益诉讼等多种协作机制，用好黄河派出所、黄河环境资源巡回法庭、司法修复保护等多种机制，推进信息化数据共享、线索移送、技术协作推进。加快水行政联合执法协作平台试点建设，不断提升联防联控水平。

四、建立信息共享与动态评估机制

（一）遵循绿色发展原则，建立黄河流域生态环境保护信息共享机制。以各省区市之间的信息共享为前提，特别是涉及联合执法时，建立黄河流域协同水质检测制度，共享共用环境监测信息、协调管理。对于同一河流，排放相同的污染物，因水量不等，污染的最终浓度是不一样的。相同的水量，入河污染物数量的大小也会影响到水质，统一监测势在必行。在执法过程中，加大信息技术在黄河流域生态保护的应用，建立“数字黄河”等综合信息平台，利用科技赋能，充分发挥大数据算法、现代科技在信息共享、环境监测、趋势预测等方面的优势，节约治理成本，提高治理效能。

（二）建立黄河治理绩效考核与责任共担机制。在区域合作中，不同省区之间建立相关协议，建立有效的检测评估机制和监督问责机制。例如，沿黄河流域的省区可共同设立生态补偿相关机制，启动黄河流域生态环境保护补偿机制，由破坏水环境质量者给予惩治，对改善水环境质量者则给予奖励。

（三）将区域政府协议与领导责任相挂钩。黄河治理应凸显“关键少数”的作用，把地方领导对于环保的责任与干部任用、考核相挂钩，进一步完善绩效考评内容、程序等指标。根据2019年出台的《重大行政决策程序暂行条例》，违反法定程序造成重大行政决策严重失误的，或者造成其他恶劣影响的领导人员，可实行责任倒查机制与终身追究制，通过负责人问责制的方式，倒逼黄河流域生态环境保护协同治理。维持区域间协作的最原初目的，从而发挥区域协作作为黄河流域生态保护治理的这一优势。

五、强化规划引领指导约束作用

党和国家历来高度重视黄河流域环境保护治理的顶层设计。上世纪中叶，一届全国人大二次会议通过第一部根治黄河水害、开发黄河水利的规划，黄河进入有计划有步骤治理的新阶段。根据黄河出现的新情况新变化，国家对流域综合规划进行修编完善、相继批复实施一系列专项规划，不断优化黄河治理整体布局。2019年，黄河流域生态环境保护与发展提升为国家重要战略地位后，中央层面又制定了《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，组织编制相关水利保障规划，围绕解决黄河流域生态环境现存的相关问题，提出了黄河流域环境保护治理的相关方案。黄河保护法将中央顶层谋划法治化，明确国家建立黄河流域规划体系，明确了流域综合规划等水利规划的法律地位。

流域管理机构将对标党中央决策部署，科学把握流域自然特征、经济社会发展需要、生态环境保护要求，从流域整体性、系统性出发，把黄河保护法明确的统一规划要求落实到位。依法修编黄河流域综合规划、防洪规划、水资源规划等，推进黄河河口综合治理规划、水土保持规划等规划编制，适时启动下游滩区综合提升治理规划编制，进一步完善黄河保护治理格局。坚持流域范围内的区域水利规划服从流域规划，水利专项规划服从综合规划，严格依据法律法规和流域规划开展相关事项审查审核审批，强化项目实施规划符合性审查审核，因黄河流域治理存在多头管理、各自为政的现象较为普遍。由于相关领域之间在法规的适用范围上存在交叉甚至重叠,法规应用形成了管理主体多元化、管理关系复杂化的格局。要突出国家发展规划的统领作用，与黄河流域水资源条件和防洪要求相适应。

六、聚焦法定职责，依法开展水行政监督管理

人民治黄机构诞生于1946年，在相当长的时期内，保障防洪安全是黄委的主要职责。随着流域经济社会发展对治黄工作的需求日益多样，随着依法治国进程的不断推进，黄委职能持续丰富拓展，陆续出台的水法、防洪法、水土保持法等均对流域管理机构的管理职责作出规定。黄河保护法首次以法律形式赋予黄委及其所属管理机构流域水行政监督管理职责，并规定流域管理机构按照职责分工对黄河流域各类生产生活、开发建设等活动进行监督检查，依法查处违法行为。

  水行政监督通常是指水行政主体依法对水行政相对方遵守水事法律、法规、规章和执行水事管理决定、命令等情况所进行的检查、了解、监督的一种具体水行政行为。中央机构编制委员会批复的黄委新规定中明确了黄委在规划实施、取水许可、节约用水、水土保持等方面的监督职能。这些职责更深入、更广泛地涉及流域高质量发展的诸多方面，对黄河流域管理机构来说，监督管理的责任更大了、保障水安全的任务更重了。

有权必有责，有责须担当。黄委将以法定职责为基本依据，全面梳理了水行政监督管理工作要求，在法律框架下开展工作。发挥流域治理管理主力军作用，全面将防洪、水资源、河湖管理、水土保持、农村水利、工程建设等重点领域实施高效精准监管，把法律制度优势转化为治理效能。同时依照中央关于全面推行河湖长制的意见，在全流域推动地方落实河湖管理保护主体责任和各级河长责任。对直管工程和直管河段，要在扛牢直接管理责任的同时，分门别类区分管理主体，用法治立准绳、划界限，对涉河审批事项切实落实“谁审批、谁负责”的原则；各工程管理单位及其上级主管部门，要承担起工程运行管理的主体责任及其相应责任。

当前，水资源短缺仍是流域最大矛盾，推进水资源节约集约利用是实现黄河流域高质量发展的必然选择。黄河保护法明确国家在黄河流域实行水资源刚性约束制度，并对水量分配、水资源统一调度、取水许可、深度节水控水等作出了详细规定。我们应立足黄河实际，沿着法治轨道推进黄河保护治理。黄河保护法以水为核心、河为纽带、流域为基础，作出了继承性和前瞻性兼备的制度安排，凸显了水利的地位和作用，是迄今为止对黄河流域管理机构工作内容规定最为具体、最为全面的法律，为黄委履行防洪、水资源管理、生态保护等职责提供了重要法律依据，我们应准确把握和贯彻。

七、建议

（一）鉴于黄河生态流域治理的价值意义之所在，且保护的难度较大，参与的部门众多，不同地区在实际操作过程中可能存在一定的差异化，在统一协调中非常复杂，建议应完善相关的立法，在已实施法律基础上不断完善，同时可结合实际之需，通过专项的行政法规进一步规范不同区域间的协作。

（二）建议完善相关的评估制度，加强相关方面的实际考核制度，同时加强对相关领域现行法律法规的执行检查力度，确保现有相关法律法规的有效贯彻实施。

（三）加强对黄河流域环境治理的专项研究，依托现有法律法规的前提下，尽可能的组织规划其与相关海域的治理界限。