乡村振兴的法治保障对策研究

                  高飞 和合乡党委副书记 

摘 要：为实施乡村振兴战略需要继续谋划适合乡村发展的现代化治理机制和治理模式。实现基层社会有效治理已经成为国家治理体系和治理能力现代化的重中之重，而法治建设也成为乡 村全面振兴的重要保障 。当前，法治保障有何突出之处或创新的空间，成为乡村振兴发展的重要内容。

关键词：乡村振兴；法治；保障

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，要按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求实施。2020年3月，中央全面依法治国委员会印发了《关于加强法治乡村建设的意见》，明确了法治乡村建设“ 施工图”。根据规划，到2035年基本建成法治乡村 。党的二十大报告中提出，“全面推进乡村振兴”。“ 深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益 ，保障进城落户农民合法土地权益，鼓励依法自愿有偿转让。”分别从新型集体经济、基本经营制度、土地制度、财产权益等核心方面做出了重要论述，可以预见乡村振兴建设将进一步提质增速。

一、乡村振兴面临的制度化环境

（一）乡村振兴的具体法律规定

   关于乡村发展的法律规定首先可以从宪法中找到相关制度，具体体现为《 中华人民共和国宪法》（ 以下简称《 宪法》）的第6条、第8条、第10条、第17条和第111条，这5条具体规定分别设计了5项基本制度 。具体为农村土地集体所有、建立在土地集体所有制度基础上的集体所有制和集体经济组织、集体经济组织实行的双层经营体制以及农村设立基层群众性自治组织 。这五大制度构成了乡村振兴实施的基本制度基础。其次，从具体法律规定来看，2021年6月1日实行的《 中华人民共和国乡村振兴促进法》（以下简称《 乡村振兴促进法》）为乡村振兴的发展提供了顶层的制度设计，该法以“乡村五大方面振兴”为核心内容进行了一系列的制度设计和路径安排，为乡村振兴战略的实施提供了最强有力的法治保障。从具体内容要求上看，涉及乡村建设的产业发展激励、人才导入机制、基层社会治理、文化组织建设和城乡融合机制等诸方面，为农村集体经济组织治理架构的完善、集体产权制度的改革等明确了法律依据 。这些内容的落实均需要配套制度的进一步详细设计 。此外，《 中华人民共和国民法典》（以下简称《 民法典》）在总则中将农村集体经济组织设定为“特别法人”；在物权编中对涉及农村的“三块地”权利即“ 土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权”分别进行了专章规定，明确了权利的内容、权利的行使方式、权利的期限以及权利的保障路径等。《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）核心内容是“ 四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，对具体制度如村务公开、村务监督等参与方式进一步明确。

（二）乡村振兴的实践路径日益清晰

   从国家陆续颁布出台的法律和制度政策实施的效果来看，乡村振兴的实践路径已然越发清晰，国家逐步建立健全中央统筹、省负总责、市县乡抓落实的乡村振兴工作机制。从地区层面看，省级政府负总责，市县政府抓落实，县委书记是一线总指挥 。未来地区之间的竞争将更加激烈，乡村振兴是地区之间 竞争不确定性的重要砝码，如同城市化进程一样，快人一步和先行先试，都将为地区发展创造巨大先发优势 。基于我国乡村的多样性特征：发展区位、局部环境、资源禀赋以及固有模式等的差异性，导致了制度和政策在具体落实过程中不可能用一种方式进行简单复制和推广，必须因地制宜分级分类地进行发 展规划和全面测评。围绕构建新型集体经济组织、集体产权制度完善等将对制度建设提出进一步的要求：必须对农民的各项民生权利、经济权利、社保权利等明晰，这些权利的保障和落实需要在集体经济组织、乡村自治等实现方式和形态上予以体现，由此就对组织架构、治理模式等提出了新的变革性制度要求 。面对繁重的改革和发展任务，这就需要进一步提供相应的法律和制度层面的支持，对乡村振兴的整体引领、规范、促进和保障作用需要更加全面、具体地发挥出来。

二、乡村振兴法治保障面临的新挑战

（一）亟须进一步强化制度层面的规定

   《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》中提出，2021年基本完成农村集体产权制度改革阶段性任务，发展壮大新型农村集体经济 。在具体改革依据的法律制度方面，形成了《 宪法》《 乡村振兴促进法》《 民法典》《 土地管理法》《村民委员会组织法》等一系列法律制度和包括各地乡规民约在内的基础性制度体系 。但是为了进一步保障改革稳步推进、鼓励制度创新、试点规范运行，需要从制度建设上进行配套，例如：《 民法典》虽然对农村“ 三块地”的基本适用方式作出了相应的规定，但是在具体权利行使的形式、程度、范围等方面仍旧缺乏相应的规定，需要在实施中进一步探索并作出理论上的总结 。对农村集体产权制度的改革推进工作从2014年就开始进行，并且遵循试点推进、由易到难等逐步实施的渐进式改革方案，虽然取得了一定的成效，比如作为改革的第一步工作即确权登记和清产核资等任务初步实施完毕，但是因为法律、政策等制度性约束影响了农村集体产权制度改革的进一步实施，新型集体经济组织的法人治理结构、成员权资格确认、利益分配权以及监督机制等内容需要明确。 目前，国家层面还缺乏农村集体经济组织方面的专门法律，也没有司法解释， 仅个别省份出台了农村集体经济组织条例等地方性法规或政府规章 。农村集体产权制度改革的依据更多地停留于政策层面，缺乏全国性、系统化的法治保障。

（二）集体经济组织的法人制度构建的急迫性

《民法典》中只对农村集体组织在从事民事活动时应认定为“ 特别法人”这一基本原则作出了规定，但是特别法人制度如何构建却没有详细规定， 并且在其他的法律中也没有作出类似具体的规定。 这就造成了在实践中村集体土地所有者主体的虚化缺位、治理架构不合理、监督管理不到位等一系列问题。农业农村部关于印发《农村集体经济组织示范章程（试行）》的通知中，第６条规定，“ … …（ 五）依法利用本社成员集体所有或者国家所有依法由本社集体使用的资产对外投资，参与经营管理；（ 六）其他业务”。也就是说，集体经济组织经营管理本社集体资产的权利除了运用本社资产进行生产外，还  有发挥保值增值的作用，即可以对外投资以及开展其他相关业务等 。但是集体经济组织作为特别法人，对外投资行为能否以出资财产独立承担法律责任？对外投资经营行为出现亏损甚至破产怎么办？如何设置相应的制度规定来保障农民集体的资产在对外投资中能够安全可靠？这就需要在“ 特别法人”的制度设计上进一步明晰相应的制度措施。

   （三）农民的财产权利、民主权利等各项权利要求更加凸显

伴随着新型城镇化的发展和要求，城乡要素互通融合性特点越来越突出，农民无论是作为进城务工的劳动者还是依然留守农村的人员，权利的彰显和确权保护都已经是愈加迫切的呼声和要求。并且随着乡村振兴的提档加速，将会有越来越多的农民选择回归乡村 。于是作为农民将更加关注自身以及家庭的社会保障权、教育权、健康权、就业权、经济待遇等权利要求 。以经济收入分配为例，党的十九大报告明确提出，大力实施乡村振兴战略，要“ 深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”，显而易见，党的十九大报告将农村集体经济组织成员权置于更高层面的乡村振兴战略的框架之中。随着《 民法典》关于特别法人制度的确立，集体经济组织成员权的确认和保护理所当然应成为农村集体经济组织改革的重要内容。除了以上对经济和社会保障方面的权利进行关注以外，农民也会更加考量在村民自治中的各项政治权利，比如对公共 事务的知情权、参与权、决策权等。而村民委员会是村民借以行使政治职能、社会职能、文化职能和一定的经济职能的组织实体，农民通过参与村委会的共同管理实现自我治理或提供公共服务。在乡村振兴的推进过程中，加强村委会的自治能力，也就意味着对农民的各项自治权利充分体现和释放出来。

三、提高乡村振兴法治保障水平的具体实施路径

（一）充分发挥乡村党组织在乡村振兴中的领导核心作用

1.发挥乡、村党支部的政治“引领”作用

农村基层党组织和广大党员处在基层工作的第一线，当前农村改革发展工作和各项矛盾纠纷比较突出，基层党员干部通过不断学习提高政治站位、增强党性修养、锤炼执政本领，使基层党组织在统筹乡村发展、化解矛盾纠纷、维护社会稳定、增强乡风文明等方面发挥着越来越突出的作用。

2.发挥乡、村党支部的思想“凝聚”作用

通过对既往形成的集体经济发展比较好的如永由村、泊河村、车家坡村等模式进行总结就不难发现，这些村庄虽然发展模式不尽相同，但是都有一个共同的特征，那就是先进基层党组织是发展集体经济的重要抓手，其先进性体现在发展集体经济的意识和能力上。由于集体经济的发展壮大，农村党组织的凝聚力和向心力俱增，经济、政治、社会协调发展，提前迈入小康时代，形成了乡村振兴的突破口。先进基层党组织给我们带来的思考是深刻的，也是久远的。

（二）健全乡村振兴的法律法规

1.及时制定、修改相关法律法规

   从国家立法层面上对集体经济组织、集体成员、集体成员权的内容、行使途径、救济程序等问题作出明确规定 。实践证明，突 破农村集体产权改革瓶颈期的一项关键任务和主要路径就是专门的农村集体经济组织立法。增强农村集体经济组织成员的法治意识，完善知情权行使机制 。具体来讲，一是要增强农村集体经济组织成员的成员权意识，二是要增强农村集体经济组织成员的维权意识，三是要通过制度建构来完善农村集体经济组织成员对集体事项的知情权。通过建立和完善更多的制度保障确保农民权益的实现，如依法健全农村集体土地入市、扩大集体建设用地使用权适用等制度，加大对农民社会保障的力度，提高对农村的公共服务和产品投入等。

2.尽快出台具体的配套制度和操作指引

首先，《 民法典》第99条规定，“农村集体经济组织依法取得法人资格 。法律、行政法规对农村集体经济组织有规定的，依照其规定”，应当说这一规定是立法机关为解决农村集体经济组织的法律地位而做出的积极努力 。在现行法明确赋予农村集体经济组织特别法人地位的情况下，不能忽视其具有的法人财产独立性和承担责任的独立性特征 。这符合现行法律对法人制度设置的一般规则，然而集体经济组织的“ 特别性”才是其法人制度设置的重要规则 。这种“特别”与法人“一般”制度的区别主要体现为：组织资产的风险隔离、组织人员的身份认定、组织活动的约束性等方面 。因此需要立法对这些规定进一步明确 。其次完善《乡村振兴法》实施的配套制度。《乡村振兴法》虽然对五大振兴的内容作出了具体的规定，但是通过法条内容可以透视出，这些规定多是价值性、指导性规定，缺乏实操性和具体的操作性规定，为此需出台具体规定加快推进落实的实施路径。

   （三）完善村民自治制度，提高村内民主现代化治理水平

1.增强村民自治的实现程度

伴随着社会主义核心价值观进一步融入法治实践中，对乡镇基层群众多元化法治需求的培养也在与时俱进 。进一步明确基层群众在自我管理、自我服务、自我监督的过程中需要用法律规则来进行保护、规制的具体事务。比如决策评议、土地流转、宅基地确权等与群众利益息息相关的决策部署做到公开透明、决策民主、程序合法，保障基层群众的知情权、参与权、决策权。

2.充分尊重乡规民约

   乡村社会相对封闭的环境，安土重迁的思想使得在乡村之中存在多种规范体系，既包括国家层面的法律规范、政策规范，也含有民间法的村规民约、习惯、宗法等等。这些民间法源于乡土社会的长期实践与探索，代表了村民的经验积累和智慧结晶，符合乡村治理稳定的实际情况，具有现实性、适应性、多样性等特点，它能触及村民的日常生活，隐形默然地规范着乡村村民个体行为，调整着乡村社会人际关系、交往规则。国家法在乡村社会日常细微方面的缺席，使得民间法有所作为。近年来，制定新型乡规民约渐成风气。新型乡规民约既有类法的形式，又结合了乡村传统、村民诉求，逐渐成为乡村治理多  元规范体系的重要组成部分 。例如石楼某村庄举办丧葬仪式的过程中，会引发人们不同的思考。老年人渴望死后风风光光，生前就会积德行善，不让子孙后代为难；中年人是办丧事的主力军，他们会通过办理丧事认识到自己在社会上的价值；村里年轻人出力抬棺，感到自己开始承担社会责任、走向成熟了；家长也会在此时教育未成年的孩子，立志做好人 。这种言传身教、相互评价、自我评价的过程与结果，正是乡土社会最朴实的文化传承。

（四）构建多元化的涉农纠纷解决机制

1.健全基层司法援助制度

持续加大为农村和农民提供公共化服务成为城乡要素融合发展的一项硬性指标，为此在村务机构里均应增设各种形式的法律援助工作站，定期安排广大的法律援助志愿者为需要帮助的人提供法律意见，及时发现并化解基层矛盾。

2.创新基层的大调解模式

   实现人民调解、行政调解与司法调解的有效对接，加强合力，完善程序衔接，形成统一协调有效的有机体系 。在调解过程中综合运用道德、法律、乡规民约多种规范进行规范劝解，最终定分止争 。首先人民调解机构一般设立在村委会，作为村委会下设的一个一般性的常设机构 。它作为最基层的人民调  解机构，首先在村民可能产生纠纷时就予以足够重视，应当将纠纷的预防作为其首要任务。工作中要坚持抓早、抓小、抓苗头，通过及时有效的劝解、疏导、教育、说服等方法，做到把大量潜在的纠纷化解于无形，努力实现“ 小纠纷不出组、一般纠纷不出村、大纠纷不出乡”的目标，力争所有的矛盾在村内部就可以化解。其次充分重视乡镇司法所的调解功能 。乡镇司法所是司法行政系统最基层的组织机构，是政府公权力介入农村纠纷解决的主要力量，也是农村纠纷多元化解决机制当中的一个重要环节。因此，乡镇司法所在农村纠纷的预防、处理中发挥承上启下的重要作用，如果功能发挥得好，那么纠纷就能及时得到解决，农村社会稳定与和谐的关系就得以保持；如果司法所的作用没有充分发挥，那么纠纷就会进一步升级走向法院或者仲裁机构，增加法院和仲裁机构的讼累压力，也会给乡村带来稳定的隐患 。在乡镇司法功能的发挥方面，应进一步加强人员配置、完善工作程序、强化排查调处，做好信访疏导、人员教育、法治宣讲、社区矫正等具体工作。

3.完善基层人民法院涉农纠纷的司法裁判制度

   首先针对涉农纠纷案件应降低诉讼门槛，减少涉案当事人的诉讼疑虑和经济负担 。其次应扩大涉农案件的受理范围，扩大司法救济范围，充分确保当事人的合法权益 。当前集体经济发展面临的对损害集体经济的各种行为无法通过有效的法律方式进行救济 。例如一些地方将村民自治管理与集体资产的管理相混淆，集体经济常常异化为“私人财产”，集体经济越改革农民利益受损越严重 。所以必须将集体成员资格权、股东权、收益分配权等权利进行明确给予充分的救济渠道 。主要是在村民自治的范畴内与集体经济的权利救济方面做好协调处理，明  确权利的边界、行使的方式和救济的保障 。最后应对涉农案件创新工作机制 。完善对涉农纠纷进行分类处理机制，如将纠纷分为土地承包纠纷、征收补偿纠纷、小额借贷纠纷、婚姻家庭纠纷、村务管理纠纷等类型。针对纠纷类型、表现特点、主张诉求等不同的形式，确立需要解决的模式如简易法庭、小额法庭、调解方式以及庭外方式等 。同时优化涉农纠纷的诉讼程序，确保公正、高效地处理，提高纠纷的一次性解决能力。

四、结语

总之，乡村“善治”的终点即起点，回归初心方得始终。基层是各种矛盾、风险、纠纷的集中地，同时也存在预警、防护、处理机制较为薄弱的环节。因此基层社会中的问题天然自带复合型，表现为既有来自国家行政权力末梢的纵向特殊性，又有处于自治平台的横向关联性。这就要求基层干部在日常行 政工作中必须以尊崇法律、践行法律为最高行为准则，养成依法办事的自觉性、主动性。伴随乡村基层治理法治化建设水平的不断提高，法治在乡村建设中的渗透和应用，各方将形成有效的治理合力。只有加强法治乡村建设才能进一步夯实全面依法治国根基。只有站在国家战略的制高点，站在未来乡镇治理体系和治理能力现代化的出发点，乡村振兴的目标才能更快到来。