基于“人口小县机构改革”背景下

检察机关诉源治理路径探索

张伟 石楼县人民检察院、检察官助理

摘要：检察机关诉源治理是在社会经济发展和国家治理现代化需求背景下，从管理向治理的转变，是检察机关依法能动履职最突出的体现。2020年，山西省开展人口小县机构改革试点工作，加大职能相近党政机构的重组整合，逐步实现机构、编制、人员大幅度下降，逐步构建简约高效的基层管理机制，同时，对人口小县地区检察机关诉源治理提出更高要求。本文以推进检察机关诉源治理为出发点，以石楼县小县机构改革试点工作为切入点，对人口小县机构改革环境下的检察机关诉源治理机制进行充分研究和探索，不断推进检察监督职能向精细化、纵深化发展。

关键字：人口小县  机构改革  诉源治理

一、小县机构改革基本情况

随着人口向经济发达区域快速聚集，一些县城人口流失、活力不足的趋势逐渐显现，这些人口小县的改革与前景，近年来的讨论不胜枚举，“大部制”改革就是其中一个方向，2020年4月，山西省委启动了一场以“大部制、扁平化、强基层、重实战、高效率”为目标的县域行政运行体系全面改革，6个人口不足20万的小县列入改革试点，2022年8月，各试点县先后完成组织架构重建和机构职能调整。以山西省石楼县为例，作为第二批改革试点县，小县机构改革后，该县共有22个正科级建制党政机构，包括6个党委序列，16个政府序列，全县党政机构减少了37.1%，事业单位减少了31.1%。

二、小县机构改革背景下检察机关参与诉源治理分析

   习近平总书记强调“法治建设既要抓末端、治己病，更要抓前端、治未病”，参与诉源治理是新时代检察履职的重大政治责任，也是检察机关依法能动履职最突出的体现。实践中，通过办理案件发现社会治理中具有共同性、普遍性的问题，分析其偶然性因素之外的制度性、管理性根源，建议有关部门和单位完善社会治理相关制度，推动实现依法治理、系统治理，是检察机关参与诉源治理的重要方式。小县机构改革后，由于大量的行政机构合并和职能整合，为检察机关依法履行法律监督职能、参与诉源治理、推动经济社会现代化带来了全新的机遇与挑战。

（一）小县机构改革为检察机关参与诉源治理带来的前景分析

   在检察机关参与诉源治理过程中，经常面临这样一种情况，即一个行业的监管漏洞可能涉及多家职能单位，人口小县机构改革后，一些相关职能部门进行合并或者重组，例如，石楼县原住房和城乡建设管理局、原交通运输局合并为石楼县城乡建设和交通运输管理局，该机构将原本独立的城乡建设规划职能和道路交通运输管理职能合二为一。由于行政单位的合并，首先，检察机关行使调查核实权过程中，所需要的行政沟通成本随之减少，之前需要向多家职能单位调查核实的材料，现在只需要向少数单位调取即可，极大的节约了检察机关调取证据、询问相关人员等、咨询专业人员等的时间成本；其次，依照《人民检察院检察建议工作规定》第十七条之规定，检察建议发出之前，根据工作需要，可以听取被建议单位意见，对于被建议单位来说，其单位内部行政流程一般为业务负责人向分管副职汇报、分管副职向单位负责人汇报、单位负责人向分管副县长汇报工作情况后再进行意见反馈，小县机构改革后，合并后单位的负责人一般由分管副县长兼任，一定程度上简化了检察机关听取行政机关意见的行政程序；最后，依照《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》文件要求，各级政府及其工作部门要支持检察机关依法开展法律监督工作，加强对检察机关履行法律监督工作的支持保障，小县机构改革之前，政府各职能单位法治化建设水平参差不齐，对检察意见建议的落实呈现明显的差异化，不利于法治政府、法治社会的建设，改革后，可从县委、县政府层面自上而下一体化推进法治政府建设，对检察机关依法履行宪法法律赋予的法律监督职责，推进小县治理体系和治理能力现代化有极大地促进作用。

（二）小县机构改革后检察机关参与诉源治理面临的问题分析。

1.对检察诉源治理的重要意义认识不到位

在实际工作中，基层政府包括检察机关系统内部对诉源治理的关注度较低，简单地认为检察机关的职责就是司法办案，只要完成好日常的司法办案，诉源治理的目的就达到了，有的员额检察官往往就案办案，忽视了对检察诉源治理的探索和思考，没有真正将诉源治理的理念和思维融入检察工作，面对行政机关存在的履职不力问题，只停留在发现及解决具体问题的层面，就问题本身制发的检察建议督促行政机关积极履行，并未延伸到助推社会治理这一层面；有的行政机关对于检察建议的落实存在消极情绪，有的部门领导甚至认为检察机关过多参与社会治理属于越俎代庖的行为，检察建议的制发和落实仅仅体现司法办案的前半程，却忽略了诉源治理的后半程。

2.对检察诉源治理的方法举措落实不灵活

人口小县地区法治化水平相对落后，法治理念、法治思维和依法治理方式相对单一。一方面在于检察机关系统内部在参与诉源治理的过程中，工作思路不够开阔，检察机关同各职能单位、检察机关内部各部门之间统筹协调还不够畅通，相互配合存在欠缺，影响了工作成效。另一方面在于行政机关履行职责方式单一，仅仅停留在发现问题、解决问题的简单模式，认为只要按照建议内容进行整改并反馈就算履行职责，忽视了自身工作的法治化提升，工作拓展思维不足，治理体系和治理能力现代化发展的后劲不足。

3.对检察诉源治理的能力水平提升不足

   一个区域法治化水平建设同该地区经济发展水平有着密切的正向关系，由于人口小县地区经济发展落后，法治化治理体系和治理能力也相对发展不足，一些社会治理问题仅仅暴露在表面，检察人员由于办案经验的不足，专业知识、专业能力、专业作风、专业精神的提升持续性较低。比如，虽然经常性开展业务技能培训，也从各大行业领域聘任了特邀检察官助理，以期借用专业人才的知识和执法实践协助解决检察办案过程中遇到的专门问题，但在实践中，由于人力、时间、精力等因素影响，检察官、行政人员专业化水平的提升均存在持续性不足的弊端，“外脑”借助也不够充分有效，导致检察诉源治理的能力水平提升成效不明显。

三、小县机构改革后检察机关参与诉源治理的路径探索

在小县机构改革环境下，检察机关诉源治理面临的机遇与挑战并存，面对存在的问题，检察机关应从提升诉源治理理念、方式、能力三个方面出发，提高思想认识，强化责任担当，依法能动履职，不断做深、做实、做细检察环节诉源治理，推进全面依法治国，助力国家治理体系和治理能力现代化发展。

（一）以法治理念引领诉源治理

检察机关参与诉源治理要坚持依法履行宪法法律赋予的法律监督职责，将“检察”置于社会发展大局来谋划、履职，立足县域经济社会发展大局，找准检察工作服务大局的切入点、着力点，积极通过服务保障经济社会高质量发展来完整、准确、全面贯彻新发展理念，把检察担当真正融入社会治理，力争以检察工作的高质量发展服务保障经济社会的高质量发展；同时，要正确把握自身工作定位，积极主动参与社会治理，并不意味着将司法监督等同于行政执法，不能越俎代庖，更不能代管代办，始终坚持在法定权利范围内，以法定方式充分履行检察监督职责，不断提升检察机关参与诉源治理的广度与深度，更好地维护社会公平正义。

（二）以创新履职促进诉源治理

   一是多元化运用监督手段，严格落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》工作要求，立足刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”、“十大业务”，多元化运用纠正违法、检察意见、检察建议等监督方式参与社会综合治理，主动向地方党委、人大报告检察机关法律监督工作情况，寻求工作支持，通过县级党委领导重视弥补检察监督刚性不足的问题，做好司法办案的后半篇文章；二是创新多领域协作机制，开展多元化协作是经济社会高质量发展的有效举措，随着经济社会的发展，检察机关参与诉源治理的领域也会逐步扩大，在不断创新完善已有制度不足的基础上，更要不断去探索、挖掘新兴领域方面存在的社会治理漏洞，及时拓宽协作领域、完善制度机制、堵塞监管漏洞，督促行政机关依法行政，携手凝聚诉源治理合力，用多元化协作配合、常态化制度建设推动诉源治理常治常效。

（三）以能力提升推进诉源治理

人口较少地区的矛盾纠纷经常处于较高层次态势，检察机关参与诉源治理最直观的方式就是处理好每一起案件纠纷、讲述好每一个办案故事，让人民群众在每一起司法案件中都能感受到公平正义。而检察监督能不能挖掘问题、能不能专业剖析问题的成因、能不能引导被建议单位解决问题，关键在于过硬的检察队伍建设。一是要坚持“在办案中监督、在监督中办案”的理念引领，不断加强队伍政治建设，将政治理论学习、业务素能培训、实务操作锻炼有机融合，培养一只会办案、敢办案、能办案、懂宣传的检察队伍；二是要注重对青年干警的培养，常态化开展“十大业务”系列教材的学习，将业务用书作为日常监督办案的案头卷、工具书，注重发挥“传帮带”作用，不断丰富青年干警实践经验、厚植检察情怀；三是要充分发挥“外脑”作用，常态化开展检察、公安、法院、司法、律师、行政机关同堂业务培训，注重特邀检察官助理专业化能力的运用，提升特邀检察官助理法治化水平和检察人员办案专业化水平，确保检察监督问题找准、指向正确、方法得当、效果可期，以高质效法律监督工作助推检察诉源治理迈向新台阶。