乡村振兴法治保障研究

                           党生梅 石楼县裴沟乡人民政府党委副书记

摘要：随着“三农”领域积极有效的立法实践的推进，农法调整对象已经覆盖产业发展、农民权益保障、农村建设、社会治理、生态保护、组织建设、城乡融合等方方面面，远远超过传统农业法所包括的范围，也相应地拓展了农法理论研究的深度和广度。当前，为进一步有效实施乡村振兴促进法，推进乡村绿色发展、加强乡村人才建设、提高乡村民生保障水平、推动乡村振兴工作全面提升。通过实地走访、查看资料、与农户面对面沟通、组织座谈等方式对我县部分乡村进行调查研究，认真思考，结合实际现状及存在的问题，提出对策和建议。

  关键字：乡村振兴  产业、人才、生态、促进法

一、乡村振兴中存在的主要问题

深入实施乡村振兴发展战略，必须以问题为导向，找出乡村发展的差距所在，补齐短板，才能不断缩小城乡差距，逐个问题逐个环节地解决农村发展不平衡、不充分的矛盾。目前，乡村振兴取得了一定成效，但整体还处于起步阶段，乡村建设的历史欠账仍然较多，主要问题表现在以下三个方面。

（一）乡村人力资源匮乏。人力资源匮乏制约乡村振兴发展。

1、人才队伍结构欠佳。乡村实用人才存在老化、弱化和退化的"三化”现象。从年龄结构上看，45岁以上的占比较多，35岁以下的乡村实用人才较少，缺乏后备力量。文化程度不高，乡村人实用才学历层次较低。人才分布不均衡，有的乡镇因为政府最近几年大力支持推动了工业、农业经济的较快发展，导致人才集中于几个乡村。

2、人才队伍总量不足。乡村存在大批有文化、懂技术、会经营的劳动力以自发进城务工或经商的方式大量外流，有许多在外闯出天地的人从此留在了城市，基本不回村里，同时，随着城镇化建设的迅猛推进，城市的发展理念、生活环境、基础设施、教育资源、公共服务等要素不断吸引年轻的大学毕业生，乡村的资源要素已不能满足现在年轻人的发展，导致人才资源、人力资源双要素匮乏，致使乡村发展中人才短缺的问题日益显现和突出。

3、缺乏完善的激励机制。乡村实用人才和优秀的村书记是农业经济的直接推动者，应充分发挥典型作用，通过政府正向奖励、正向宣传，让优秀人才特别是创新能力强、对周边农户有较大带动作用的乡村人才被社会所认可，最大程度调动农村实用人才的创业创新智慧和热情。但是，当前乡村已有的很多实用人才缺乏一套完善的管理制度，特别是优秀的乡村实用人才没有得到相应的奖励。同时，电视、网络、微信、报纸等各类媒体对乡村实用人才的典型报道较少，影响了乡村实用人才的积极性。

4、培训体系不健全。乡村诸多部门对乡村实用人才进行培训，主要有农业局、科协等，但相互之间又缺乏有效的沟通和合作，培训内容又往往会存在重复性，培训的针对性不强，不能适应当前三农发展的要求。

(二)乡村生态环境欠佳。乡村振兴，生态宜居是关键。良好生态环境是乡村最大优势和宝贵财富。近年来，乡村环境、人居环境已得到了较大的改善，但仍有存在不足之处。

1、部分群众的生态环境保护认识不到位。随意丢弃生活、生产废弃物，到处排放污水等陋习短时间内难以改变，致使"脏、乱、差”现象难以彻底根除。

2、乡村环保基础设施落后的局面依然存在。乡村环保基础设施建设总体上处于落后状态，大部份乡村没有建立有效的生活垃圾、污水收集处理设施，部分水利设施老化

失修严重， 对水源地保护和生态环境改善起不到应有的作用。三是农业废物综合利用率低，畜禽养殖污染日益加重。大棚蔬菜、地膜覆盖已在广大乡村大量使用，上述废棚(地)膜长期滞留于利用方面，仍大量存在焚烧秸秆现象，是造成大气严重污染重要来源之一。在畜禽养殖过程中，农户散养和小规模养殖占主体，畜禽粪便随意堆砌排放，基本未做无无害化处理及肥料化利用，对环境造成很大的污染。

   (三)乡村农业体系不完善。乡村对于大规模健康养殖、种植产业、乡村旅游都有一定的发展， 但这些力度还不是很大，发展质量和效益不高，产业转型升级乏力。

1、农业不大也不强。一个重要原因就是产业发展不足，特色产业培育困难，农业产业链条不长，产品附加值低， 农产品商品化率不高， 一二三产业融合度不深。

2、缺少大型龙头企业带动。绝大多数农产品仍然以卖原料为主，即使是简单的清洗、分装、预冷、储藏、加工也没有，乡村在传统绿色产业、 新兴产业的发展和实现产业升级重组上还有很长的路要走。

3、品牌建设严重滞后。农业品牌培育力度不够，知名品牌总量少，销售渠道主要以线下为主。对于乡村电商、现代农业示范区、现代工业强镇、新型经营主体等的培育和建设力度更是很小。

（四）《中华人民共和国乡村振兴促进法》落实不到位。

1、对该法律特点认识还不够准确、实施抓手不明确。《乡村振兴促进法》是促进法，与一般具有强制性的法律类型存在区别，且其涵盖面广、涉及既有法律法规内容多，一些职能部门和基层干部对如何推进该法与既有涉农法律法规政策的衔接认识还不清晰，不同部门之间的认识也不甚协调、不够统一。基层在具体推进工作时往往感觉缺少抓手，心中没底。

2、普法宣传不够深入、农民主体地位尚不突出。《乡村振兴促进法》实施以来，各级各地党委政府和职能部门以不同形式开展相关的普法教育宣传活动，取得了一定效果。不过，目前的宣传推广多还在机关单位层面，深入基层、深入群众的程度还有不足。普法责任制落实方面，不同机关之间的互补性、统一性、系统性还存在欠缺，宣传教育手段不够丰富有效。不少农民群众对于该法律的了解度和关注度不高，对该法律的实际推进作用反馈尚不明确，农民群众的积极性没有得到充分调动。

3、改革发展面临瓶颈、制度创新动力不足。多年来，在脱贫攻坚和乡村振兴工作中取得的成绩是有目共睹的，但也面临一些难点，如地区发展差异造成的产业发展、公共服务水平和社会治理能力差异，集体经济发展面临的人财地等方面瓶颈，以及城乡关系距离城乡协调一体化目标依然存在的差距等。《乡村振兴促进法》的实施还应与专项法律法规之间加强衔接协调，解决基层工作时有放不开手脚，部门之间协调不足，基层执法工作权责不明等问题。基层也应主动探索创新统筹协调落实《乡村振兴促进法》新路径。

4、阶段转换面临挑战、地方性法规制定急需推进。《乡村振兴促进法》规定，各级人民政府应当将乡村振兴促进工作纳入国民经济和社会发展规划，建立乡村振兴考核评价制度、工作年度报告制度和监督检查制度。但如何在具体制度设计中体现出乡村振兴阶段的新特点，还不十分明确。如何避免对基层村（社）“一刀切”式的考核，也是应当予以重视的问题。不少干部群众对制定中的乡村振兴促进条例有较高的期待，希望这部条例的制定能够反映实际工作情况，加快国家法律与政策落实，为阶段转换提供具体指导。

二、乡村振兴建设工作的意见和建议

(一)不断加强乡村振兴人才支撑。

1、强化领导班子建设。把干部资源向县、乡倾斜，把精力、资源、力量聚焦到乡村振兴上。改善乡镇领导

班子专业结构、知识结构，增强班子领导"三农"工作能力，把热爱乡村、有发展潜力的年轻干部选调到乡村领导班子。择优配强村党组织书记和村委会主任，加大党员发展工作力度，加强三农工作队伍的再教育、 再培训工作。

2、创新教育培育理念。要发展现代农业生产经营主体，解决"谁来种地，怎样更好种地，谁来帮助种地"的历史性难题，更加卓有成效的推动城乡一体化发展， 就需要更好地培育乡村实用人才和加快推动乡村实用人才队伍建设。所谓“培育”，虽然与"培训”仅有一字之差，但与"培训”有着较大的差别。“培训”仅是传授知识及技能， 而“培育”则包括农村实用人才成长的全过程，这其中就包括技能培训、思想培训、市场培训、思维培训和政策扶持。如果不能有效实现从"培训”到"培育"的转变， 乡村实用人才的队伍建设就无法实现更大的发展。

3、吸收各类实用人才。研究制定中长期"乡村实用人才计划”吸收和引进各类人才充实乡村实用人才队伍。在乡村振兴战略全面实施的新形势下，要抓住有利的时机，创造各类适宜的条件，大力吸收和引进各方面的人才(工商界、 农业高技术高技能、市场推广、机关党建等人才资源，不断壮大农村实用人才队伍，大量吸收涉农大中专毕业生，通过网上招聘会、人才交流大会、赴外招引人才活动等各种形式，鼓励涉农龙头企业、农民专业合作社、等吸收涉农院校毕业生为农村实用人才。

(二)不断加强乡村生态环境治理。

1、加强宣传提高环境意识。要充分利用各种宣传工具，多形式、多层面地进行宣传城乡生态环境建设的重要意义。通过第三方服务建立村中的物业管理组织，加强垃圾中转站、污水处理等基础设施建设，全权负责管理村清洁卫生工作，逐步形成垃圾一体化处理模式及长效管理机制，使农村生态环境得到根本改善。

2、大力推进建设生态文明。积极推进农村生产方式、生活方式和消费方式的绿色化、生态化，发展绿色产业，培育观光休闲、农耕体验、健康养生等"美丽经济"。培育一批集生活、生产、生态于一体的'乡村田园综合体、村落风景区、旅游风情庭院、美丽田园， 让美丽乡村成为农民幸福生活的宜居家园和市 民休闲养生养老的生态乐园。

3、深入开展乡村环境整治。巩固农村环境卫生综合整治，开展农村生活垃圾和污水治理，实施农村“厕所革命”，加强农村面源污染治理，深入推进农药化肥零增长行动，完善农业废弃物资源化利用制度。加强农村水电路通讯等基础设施建设，进一步改善生产、生活条件。实施碧水蓝天工程，推广太阳能、沼气等清洁能源。严格落实"河长制”， 加强重要水资源流域整治和保护，保护好饮用水源。

（三）不断推进乡村农业体系建设。

1、加快完善现代农业融合体系框架。继续推进种植业、养殖业、园林特产业蓬勃发展，促进 一二三产业融合，大力发展梅花鹿、黑猪、食用菌等特色优势产业，不断优化结构，培育壮大特色主导产业，加快推进与企业合作，开展产业融合试点示范，整合集中连片原料基地、加工园区和物流配送基地，打造一批区域性一二三产业融合互动示范区，形成可复制、可推广经验及模式。

2、加快实施现代农业生产体系框架。提高黑土地和高标准农田的保护和建设，发展科学施肥，减少化肥和农药的使用量。加强农田水利基础设施、水灌溉工程建设，提高耕种机械化使用率，全面提升田地、水利、道路、山林、电力等设施建设和改造，提高耕种质量。按照各地资源禀赋特点，注重分工协作，避免浪费资源环境，禁止在不适合区域发展相应产业。借助部分乡村得天独厚的地理优势和民俗旅游的发展契机。注入文化景观元素，大力发展生态农业观光游，打造独具特色的生态田园人文乡村旅游产业链，创建一批特色小镇和现代农业产业园，全面寻找新的经济增长点。

 3、加快现代农业服务体系框架。大力发展“互联网+农业”模式，加快农产品商化和物联网工程的建设，围绕农品生产基地、加工基地、流通市场等地，建设一批可清洗、分装、预冷、储藏、加工的设施，择优推荐一批有基础、有实力、有意向的中小企业，在研究、生产、销售、采购等方面展开合作，完善产业分工协作，促进形成以技术、品牌、质量、服务为核心的竞争力新优势。

（四）不断落实《中华人民共和国乡村振兴促进法》。

1、加强地方性法规的制定和完善工作。就目前的实际工作而言，首要是推进乡村振兴促进条例的制定工作，完善省内制度保障体系。由于涉及的部门和领域较多，建议加强协调统筹力度，为起草机关提供更大的立法技术支持，进一步增强整体框架和体例逻辑的严密性、科学性。另一方面，建议适时启动和推进《乡村振兴促进法》不断完善以《乡村振兴促进法》统领的以政策文件为支撑的制度体系，将原则性、激励性的要求转化为可操作、能落地的具体措施。

2、充分发掘特色推动制度创新。制度探索和条例制，应当反映当地特色，充分吸纳多年来在脱贫攻坚和乡村振兴实际工作的经验和基层现实工作的需要。明确加强规划引导作用，在推进集体经济制度改革创新、推进农村三产融合发展、推动农村重大产权制度改革、探索乡村基层干部管理体制改革、丰富和发展市场主体参与乡村振兴程度、促进城乡融合一体化均等化发展、促进城乡共同富裕、建立容错机制等方面，予以大胆探索规定，为进一步探索“新四化”同步集成改革发展提供制度保障。

3、探索规范合理有效的考核与评价体系。抓住法律实施和政府机构改革的有利时机，适时调节和完善考核评价体系，实现制度转换。在考核评价体系设计中，进一步明确考核责任主体，落实法律要求，明确对各级人民政府的考核要求，形成上下贯通、各司其职的工作体系，同时要注意压缩考核频次，减轻对基层村（社）的考核负担。进一步发挥第三方评估的作用，为推动乡村振兴促进法的实施衔接提供专业科学依据，切实发挥好考核的指挥棒作用。在评价内容上，对脱贫攻坚中的好做法进一步延续，对不适合乡村全面振兴的措施，予以取消。在重点发展村的设定上，可以结合各地工作实际，调整帮扶重点，进行滚动式帮扶，逐步实现共同富裕。在考核的指标体系上充分体现农民的主体地位、政府的引导作用、社会的参与程度等工作要求。

4、丰富发展宣传教育方式与渠道。进一步加强宣传教育体系的建设和完善，落实普法宣传责任制。加强普法宣传责任主体活动的互补性、统一性、系统性，加强不同机关、组织间的沟通协调，加强法定职责交叉方面的互相协作，增进合作以弥补规定空白的领域。创新方式、拓宽渠道，探索建立形式多样的基层宣传体系。在宣传中落实细化政策衔接，制定必要的激励措施，促进村民、社会力量积极参与乡村振兴工作。结合农村人口年龄老化、文化水平不高的实际，利用好农民丰收节、农民运动会等载体，发挥法律宣传员、农村社区网格员等力量，宣传解读法律政策，引导广大群众找准自身在乡村振兴事业中的角色定位。

5、激发社会参与、促进农民主体地位的实现。激发社会力量参与的积极性。继续依托农业技能培训、返乡创业就业培训等平台体系，广泛引导组织农民，激发建好家园的主动性与创造性。优化营商环境，做好项目对接工作，鼓励企业特别是农业龙头企业参与到乡村振兴中，对参与企业给予资金、土地和基础建设方面的支持。出台政策鼓励更多社会爱心资源下沉，动员社会大众参与到形式多样的服务农村志愿活动中。充分尊重和促进农民群众在提升自我环境保护意识和改善居住条件等方面事务上的自主权和积极性。在乡村振兴规划中少一些拆迁合并村，多一些其他类型的村庄，在保证群众生产生活等需求有效供给的前提下，对规划发展村与其他村庄建设工作重点上各有侧重，推进乡村振兴高质量发展。