保护黄河流域生态环境法治建设研究

靳蓉艳 石楼县人民法院

摘要：黄河流域是我国重要的生态屏障和经济地带，提升水安全保障水平对推动黄河流域生态保护和高质量发展具有重要意义。在依法治国基本方略持续推进和黄河流域生态保护和高质量发展战略要求的双重背景下，黄河法治建设已经取得重大进展，但由于缺少专门化的黄河立法，法治实践中还存在诸多不足。在整体系统观指引下，黄河流域生态保护与高质量发展目标的法治保障呈现多维立体的特征，既需依据科学的自然机理，亦需凝练周延的法理，还需建立在系统的法治构造之上。

关键词：法治保障；黄河流域；生态；保护

引言

《中华人民共和国黄河保护法》（以下简称《黄河保护法》）将于2023年4月1日起施行，这是继《中华人民共和国长江保护法》（以下简称《长江保护法》）实施后我国出台的第二部流域法律。此法律的制定实施，将保护治理黄河上升到法治高度，为推进黄河流域生态保护和高质量发展提供了有力保障，保护黄河“母亲河”从此将有法可依。

一、黄河流域的重要性

  黄河流域在我国的重要性不言而喻，对沿岸地区的经济注入了巨大的活力。国家特别重视黄河流域沿岸人们的经济发展和生存环境。近几年，对于黄河流域沿岸地区特别是滩区的人们，大规模地进行异地搬迁，保障黄河流域沿岸人们的人居环境和生活质量，对滩区人们按照当地的生态补偿标准进行补偿，尽量满足人们的生活需求。除此之外,大力建设沿黄生态廊道，维护黄河流域地区的生态环境屏障，在满足人们经济发展需要的同时也大力建设人居生态环境，做到经济与环境协调发展。在带动经济发展的同时，创新绿色生态产品，激发人们对保护生态环境的责任感和使命感，营造全民守护生态环境的氛围，表明我国对于生态环境保护工作的决心和态度。在给居民带来经济上高质量发展的同时也给生活环境带来改善。现在政府越来越重视环境保护工作，各种法律法规在不同的领域范围都对生态环境保护有严格的规定。比如，《民法典》中规定的对环境损害的惩罚性赔偿责任，生态环境损害赔偿制度以及生态环境慢权赔偿等一系列严格的环境保护制度。这表明了我国对环境保护的重视和坚决的态度，对破坏生态环境行为的零容忍。如何在发展流域经济的同时保护生态环境，是党和政府以及学界高度重视的问题,并且已经形成许多有价值的研究结论。国内学者的研究主要集中于黄河流域的治理层面，针对黄河流域频发的洪水威胁、水资源承载力、水土流失等方面展开具体论述并提出异地搬迁、制定生态环境法规与补偿政策、通过经济技术等手段提高治理能力，保护沿河居民安全。在习近平总书记提出高质量发展的思路之后在对黄河流域治理的同时，也要注重高质量发展。在促进经济高质量发展和生态环境保护时，需要有法治保障来作为依据和支撑。法治对黄河流域生态环境保护的必要性主要在于法治建设作为顶层设计的重要支柱，加上其独有的规范性和强制性，可以为黄河流域高质量量发展提供明确、可靠的行为准则和行为规范，为开发与治理保驾护航。并且，法治建设是诸多保障因素中唯一可以涵盖其他保障因素的包容性发展因素，法律可以确认和保障适合黄河流域高质量发展的经济关系。

二、黄河流域生态保护和高质量发展概述

传统的产业在执行金融支撑过程中，如果仅依靠其自身的经济实力，是无法实现整体环境改造的。因此，针对黄河流域的生态保护活动与高质量管理工作内容，相关人员应深度探索更加新颖、高效率的金融融资方案，不断扩充融资渠道，并积极鼓励社会相关人士主动加入黄河生态保护和高质量管理的资金筹备活动，以期在取得一定经济效益的同时，促使黄河流域具体生态保护活动和高质量管理发展模式取得理想的效果。黄河流域具体生态保护活动和高质量发展是我国一项重要的战略项目。黄河流域在我国生态保护领域处于核心地位，其主要原因在于黄河流域本身具备着极其丰富的能源。在黄河上游区域，其水能相对充足；在黄河中游区域，也有着煤炭资源，这些均是有效推动我国整体经济机制快速运转的主要元素。同时，黄河流域在我国的粮产方面有着重要地位，如河南、山东等地的粮食产量始终居于我国粮产前沿。

三、黄河流域生态环境问题的成因具有复杂性

  黄河流域生态环境治理是一个统合流域污染防治、资源开发利用、生态保护与修复、流域绿色发展的论域，这导致流域生态环境问题的成因呈现出庞杂繁复的特征，这一特征由自然与人为双重因素复合作用而成。其中，人为因素导致的流域后天失养对于黄河生态环境问题的形成起到了决定性意义。就自然原因而言，流域地理条件存在“先天不足”的弊病。具言之，相较于其他大江大河，黄河流域在流量、水文、地貌、气候等自然因素方面具有显著的特殊性，由此导致流域内生态环境问题呈现出严重的脆弱性与复杂性。首先，黄河发端于青藏高原之三江源，河源地区山脉交错纵横、冰川地貌发育为主、气候条件恶劣、源头被高山草甸与草原覆盖、生态本底较差、生态系统十分脆弱，基于生态系统动态关联性原理，某一地方出现生态破坏问题会对流域其他地方甚至是整个流域产生致命影响；其次，黄河流域中游因流经黄土高原这一特殊地貌，水质异常浑浊、水土流失问题十分严重，据有关数据显示，黄河流域平均输沙量常年保持在16亿多吨，为长江流域３倍有余，水少沙多不仅导致黄河中游河段的河道淤积萎缩严重，这也成为黄河流域生态环境复杂难治的又一自然症结所在；再次，黄河下游流经平原地区，由于中游水土流失问题突出，源源不断的河水会裹挟着巨量泥沙冲到下游地区，形成典型的“地上河”构造，在气候变化日益严峻背景下，近年来极端暴雨天气发生频率增加，黄河下游历史性大洪水发生的几率仍然存在。尤其是面对黄河下游长达800千米的地上悬河，一旦发生决堤，水沙俱下，其向北打乱海河水系、向南打乱淮河水系，灾害影响范围可想而知；最后，受限于地理区位，在大气环流和季风环流作用影响下，黄河大部分处于干旱与半干旱地区，全流域降雨量年际变化大且时空分布差异显著，由此导致黄河水资源总量较少。流域水资源短缺问题不仅加剧流域水资源开发利用及调度的矛盾，而且使水体自净能力和水资源水环境承载能力大为降低，由此一来，流域水环境污染越发严重并会造成更多次生环境问题。

四、黄河流域生态环境保护的法治困境

（一）缺乏跨区域与区域内联合执法的协作机制

  在跨区域联合执法协作机制构建方面，由于黄河污染属于水污染范畴，具有流动性，其日常管理、防控与事故发生的紧急治理、恢复工作中对跨区域协同作战有较高的要求。目前，黄河流域相邻省、市、县已开展过相关跨区域污染联防联治联合会商。但是会商存在召开不及时、未常态化，会商协议落地难，联合执法效率不高等问题。目前,黄河流域生态环境保护中存在的环境水污染贯穿全黄河流域；在生态补偿和修复方面，各级地方行政机关没有施行联动地方补偿标准和修复标准也不统一。

（二）缺乏修复资金的管理使用制度

在环境公益诉讼中，当事人缴纳赔偿金和修复金是法律规定的常见损害承担方式,在司法实践中,相关资金的管理和使用是日益突出的难题。随着环境治理力度的加大和政策的施行，各地都在积极探索生态环境修复资金的管理模式。如海南省和山东省对生态环境修复资金账户和生态环境修复的使用标准有明确的规定，但是全国大部分地区，包括黄河流域沿岸地区没有建立高效的生态环境修复资金使用制度。在司法实践中，修复资金难以有效统一管理的问题尤为突出:有的保管在法院指定的账户，有的上交国库，有的探索交给第三方社会组织管理。另外，财产监管制度的缺失导致赔偿金的使用监督不到位，部分资金未直接到达污染地政府账户，资金落实方面存在问题。

（三）缺乏高效的信息共享平台

黄河流域各地司法机关之间尚未形成良好的信息共享机制，导致信息沟通不及时，流域内的司法协调机制在运行过程中存在很多问题。从流域内各司法机关的工作实际来看,大部分工作集中于信息交流、协作、限制与监督，以下三个关键问题并未得到有效解决:一是各司法机关就案件信息共享平台的基础建设投入不足,对案件信息数据使用效率不高。虽然黄河流域内各司法机关掌握着大量的案件信息数据资源，但是对这些案件信息数据资源的使用效率并不是很高;二是流域内各司法机关各自独立开发数据平台，相关技术标准和技术规范并不统一，导致各平台之间无法进行有效对接;三是流域内各地司法机关之间存在信息沟通难的问题，甚至出现信息封锁、信息资源垄断以及人为设置案件信息互联互通的壁垒等现象。因此，要充分发挥大数据在黄河流域生态保护司法协调机制中的作用，加强流域内各地法院、检察院之间的相互联系，使流域内司法机关之间可以共享信息资源，并最大限度地提高审判的质量和效力。

五、以法治保障推进黄河流域生态保护和高质量发展

(一)明确黄河立法方向，做好顶层制度设计

一要坚持系统立法。坚持法治统一原则，运用全局思维和系统思维,充分考虑黄河上中下游差异,统筹各类生态要素，以专门法的形式助推流域综合治理。二要做好立法制度安排。充分识别黄河立法需要建立健全的重要制度，设计具体的法律制度和运行机制,建立生态治理、减灾防灾、水资源节约集约利用、经济高质量发展以及文化保护等法律制度体系。三要提高立法质量。充分借鉴国内外立法经验,积极开展前期调研、理论研讨、草案制定等工作,深化重大利益调整论证咨询制度的应用,确定有前瞻性、可操作性强的方案,及时启动立法预评估和后评估工作。

（二）推动联合执法工作，深化区域合作机制

一是做好环境司法与行政执法的衔接。在国家黄河流域协调机制的统一指导、统筹协调下,加强最高法院、流域各级法院与黄河流域管理部门、执法单位的沟通，推进行政司法衔接、案件移送和环境执法异地督察等工作,强化黄河流域与区域在行政执法工作中的协作联动，建立健全联合执法机制。二是推动联合执法工作常态化、制度化。参考长江流域、长三角地区与国外经验,确立黄河流域省、市、区(县)领导人联席会议制度。签署法治合作协议，建立联络机制，实现区域法治信息共享制度共建、标准共用，形成跨区域、跨部分、跨领域的执法梯队。三是培训一支专业化环境执法队伍。集中开设培训课程，采取课堂教学和现场观摩相结合的方式，宣讲黄河流域专项执法行为规范、执法依据、执法程序,夯实执法人员理论基础;通过模拟执法开展实战演练,提升执法人员现场执法能力。

（三）完善审判体制机制，健全审判规则体系

一是推动司法专门机构建设，完归口审理机制。推进管辖制度、跨区划法院建设,设立跨行政区划、专司环境资源的审判庭、合议庭、巡回法庭,以及司法保护基地,对相关民事、行政(刑事、执行)案件作“多合一”归口审理。探索建立环境资源案件集中管辖和非集中管辖机制，促进集中管辖法院与非集中管辖法院审判工作有效衔接。二是加强跨省域司法审判协作工作。在最高法院指导推动下,签订黄河流域司法合作框架协议，构建黄河流域环境资源跨区域审判协作机制，联合各地检察院、公安局、生态环境局等,共同打造生态环境司法保护一体化平台。三是锻造一支忠诚干净的审判队伍。定期举办培训班，与高等院校、科研单位交流合作，加强环境资源审判业务和技术培训，提升审判队伍素质。同时，狠抓司法廉洁教育，深化司法体制综合配套改革，营造风清气正的司法环境。

（四）搭建黄河普法平台，加强普法阵地建设

一是以普法品牌建设为契机,打造沿黄法治文化带。坚持黄河文化、法治文化、中国传统文化与区域民俗文化的有机融合，积极打造黄河普法系列品牌，创建法治文化示范基地、法治文化作品和法治文化长廊等,做好督导,确保创建工作顺利实施。二是开展黄河普法进校园、进街道、进企业系列专题教育活动。充分发挥司法部门职能优势，开展专题班会、“微课堂”等黄河法治宣传活动，增强全民法治意识。三是借助网络媒体做好法治宣传工作。充分发挥网络媒体作用，开设法治论坛专家访谈、普法网校等法治宣传版块借助微博、微信公众号发布法治新闻和法治知识,在广场、车站等人群密集处组织滚动播放黄河法治宣传片。