晋陕蒙黄河峡谷区域法治论坛
雷浩东 石楼县人民法院 司法警察
【摘要】习近平总书记在深入推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上强调，要科学分析当前黄河流域生态保护和高质量发展形势，把握好推动黄河流域生态保护和高质量发展的重大问题，咬定目标、脚踏实地，埋头苦干、久久为功，确保“十四五”时期黄河流域生态保护和高质量发展取得明显成效。党的二十大报告亦指出，推动黄河流域生态保护和高质量发展。借鉴长江保护法的立法经验，出台专门的黄河保护法，将黄河保护和治理纳入法治轨道，对于推动黄河流域生态保护和高质量发展十分必要，且意义重大。黄河保护法的制定，顺应了黄河流域生态文明建设的时代需要。党的十八大以来，党中央、国务院着眼于生态文明建设全局，把大江大河的大保护上升为国家战略。在长江大保护法治建设取得阶段性成果的基础上，中央围绕解决黄河流域的突出矛盾和问题作出了系列行动部署，构建了生态保护和高质量发展的政策框架体系。
【关键词】黄河峡谷；法治；生态保护；发展
引 言
黄河流域不仅是维护国家生态安全的重要生态屏障,而且是我国经济社会发展的重要经济带,更是打赢脱贫攻坚战的重要区域。善弈者谋势，善治者谋全局。党的十九大之后，以习近平同志为核心的党中央进一步完善全国的发展战略布局，塑造区域协调发展新格局。黄河流域是我国重要的生态屏障和重要的经济地带，是打赢脱贫攻坚战的重要区域。黄河流域生态保护和高质量发展，同京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展一样，是重大国家战略。加强黄河治理保护，推动黄河流域高质量发展，积极支持流域省区打赢脱贫攻坚战，解决好流域人民群众特别是少数民族群众关心的防洪安全、饮水安全、生态安全等问题，对维护社会稳定、促进民族团结具有重要意义。
一、黄河峡谷区域经济高质量发展与法治环境研究
（一）将黄河流域生态保护和高质量发展融入新发展格局
一是树立科学政绩观，准确把握保护和发展的关系。要引导基层政府和领导干部树立科学政绩观，倡导“绿色生态是最大财富”的生态保护观，不简单以经济增长论英雄，力争将生态优势转变为经济优势。二是统筹发展与安全关系，提高风险防范和应对能力。要统筹区域发展和安全问题，立足流域发展大局积极构筑黄河防灾减灾稳固防线，保障流域内生产发展平稳有序推进，保护流域生态平衡免受破坏。三是强化战略思维，把系统治理理念贯穿始终。实现新形势下黄河流域生态治理新成效和经济新发展，关键在于顶层设计和统筹规划，坚持黄河流域系统性、有效性治理，建立起中央统筹规划、部门协同配合、属地抓好落实、各方衔接有力的统筹管理体制，打造统一规划设计、统一政策标准、协同环境保护、综合监管执法的整体运作模式。
（二）奏响黄河流域生态治理与高质量发展的协奏曲
在新发展格局下，实现黄河流域生态治理和高质量发展必须坚持以协调发展理念为指导，着眼于人与自然和谐关系，遵循流域生态保护和经济建设规律，更加注重区域内整体性、协调性和平衡性发展。一是牢固树立“人与自然和谐共生”的生态文明观。要顺应自然、尊重规律，协调好经济建设和生态保护之间的关系。二是坚持问题导向，着力解决生态突出问题和发展瓶颈问题。黄河流域自然环境因素和无序的资源开发催生了诸多生态问题，间接导致区域经济发展空间受限、发展动力不足，必须坚持问题导向、重点突破，着力解决制约区域发展的生态环境的突出问题，打破限制经济高质量发展的制约瓶颈。三是推动黄河上中下游流域协同治理。黄河流域是一个复合的自然生态和经济社会系统，是一个有机的整体。在黄河流域的治理中，不能人为地以区域、部门为界线来分割管理，必须将全流域作为一个事事相关、条条相连、运行相通的共同体，用系统的理论和方法统筹解决黄河流域生态与发展问题。
（三）为黄河流域生态保护与高质量发展提供法治保障
实现黄河流域生态保护与高质量发展，离不开完备的黄河流域生态保护和经济发展法规体系保驾护航，需要通过法治治理去浊扬清。一是构建黄河生态保护与高质量发展法治体系。推进黄河流域治理与发展法治建设，既要有统一标准，又要根据各地区各行业实际情况，充分发挥地方能动性，构建统一协调有序完备的黄河流域生态保护和高质量发展的法律法规体系。二是扬法治利剑，严格落实生态保护法治责任。地方政府是主导黄河各区域治理、规划区域经济发展的领导主体，必须带头遵守相关治理法规，通过法律形式明确落实生态保护主体责任，依法规范影响黄河生态治理和经济发展的各类行为，通过制度笼子推动政府及其人员切实履行职责，真正建立起黄河流域全方位法治保障，发挥法治治理最大效能。
二、保护黄河流域生态环境法治建设研究
（一）法治建设的标志
2023年4月1日，《中华人民共和国黄河保护法》正式实施。该法是我国继《中华人民共和国长江保护法》之后制定的又一部流域性法律。该法的出台，是进一步加强
黄河流域生态环境保护的重要举措，对于保障黄河流域，推进水资源节约集约利用，实现人与自然和谐共生、中华民族永续发展具有重大意义，是全面推进国家“江河战略”法治化的又一标志性立法。该法的实施，标志着四大法治功能的实现。
（二）法治建设的功能
一是填补了黄河流域生态保护法律漏洞。一方面，黄河具有水少沙多、水沙关系不协调、生态环境脆弱的特点。对此，一般性法律缺乏针对性，对特色问题难以覆盖。黄河保护法针对黄河滩区管理、水沙关系协调等黄河特有问题进行了制度构建，还制定了如水资源刚性约束、调水调沙、淤地坝管理、入海备用流路管理等制度，具有极强的流域针对性，填补了立法的缺失。另一方面，过去立法缺乏对于新污染物有效治理机制的规定。黄河保护法首次回应了这一问题。如第80条明确了对持久性有机污染物等新污染物进行管控和治理的主体。再如第74条赋予了省级人民政府对没有国家水污染物排放标准的特色产业、特有污染物补充制定地方水污染物排放标准的权力。
二是疏通了黄河流域生态保护依法管理体系。一方面，变“九龙治水”为“一龙管河”。黄河保护法第4条要求国家建立黄河流域生态保护和高质量发展统筹协调机制，全面指导、统筹协调黄河流域生态保护和高质量发展工作。这一规定改变了过去各地方、各部门分而治水、缺乏联动的不利情形，有效增强了黄河生态保护的系统性、整体性、协同性。另一方面，以法律形式厘清了治水各方权责边界，强化了政府监管职责。黄河保护法中，有84条规定了政府的相关责任及对政府的监督，占全部条文数的68.8%。其中直接点出国务院部委13个，规定了县级以上地方人民政府职责82处，是规定各方责任最多的法律之一。
三是强化了破坏黄河流域生态的法律责任。黄河保护法积极贯彻了“用最严格制度最严密法治保护生态环境"的要求。其一，实行“双罚制”。即单位违法，不仅处罚单位，而且对直接负责的主管人员和其他直接责任人员也应当给予相应罚款的行政处罚或者处分。其二，加大处罚力度。如在黄河流域水士保持、取用水中存在违法行为，需要承担比水法、水土保持法中规定的罚款额度更高的罚款。再如黄河保护法第109条将罚款上限提升至500万元。其三，扩大了处罚范围。如新增4项与黄河流域重点保护区、饮用水水源保护区、野生动物保护、自然保护地保护有关的刑事责任。
四是构建了黄河流域生态保护的法治框架。过去，适用于黄河流域生态保护的法律法规有多部，在法律层面就有环境保护法、水法、水污染防治法、防洪法和水土保持法。这虽然初步建立了水资源开发利用与保护的法律框架，但缺乏系统性、整体性和协同性，甚至存在法律冲突现象。黄河保护法集中统一了黄河流域生态保护法律制度，是黄河流域生态保护的“法典”。此外，从黄河治理角度而言，黄河流域是一个独特、完整、复杂、庞大的生态系统，一般性的法律法规无法妥善处理黄河流域生态保护的特殊性问题。制定流域性专门法律，可以为妥善处理黄河流域生态保护领域内上下游、左右岸以及不同地区、部门间各种利益关系提供法律框架，为推动黄河流域绿色发展提供法治保障。
三、黄河文化保护与传承法治保障研究
习近平总书记在郑州主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会并发表重要讲话。他强调，保护、传承、弘扬黄河文化。黄河文化是中华文明的重要组成部分，是中华民族的根和魂。要推进黄河文化遗产的系统保护，深入挖掘黄河文化药含的时代价值，讲好"黄河故事"，延续历史文脉，坚定文化自信，为实现中华民族伟大复兴的中国梦凝聚精神力量。黄河保护法可以看作是保护黄河文化的“专门法”、传承黄河文化的“特别法”、发展黄河文化的“促进法”。黄河保护法的出台标志着这条孕育了几千年中华文明的母亲河从此有了法治之盾、规范之矛。
（一）是保护黄河文化的“专门法”
（二）传承黄河文化的“特别法”
黄河保护法是有别干一般法的特别法，根据特别法优于一般法的规则，在实践中，黄河保护法具有优先适用性。这赋予了黄河保护法在保护利用黄河流域文化资源工作中较为广泛的发挥空间。
设立黄河文化保护传承弘扬专章。黄河保护法在第一条规定明确"保护传承弘扬黄河文化"的同时，在第八章设立专章，共计9条进一步规范保护传承弘扬黄河文化的具体工作。即由国务院文化和旅游主管部门会同有关部门编制并实施黄河文化保护传承弘扬规划，加强统筹协调，推动黄河文化体系建设:组织开展黄河文化和治河历史研究:组织指导黄河文化资源调查和认定;组织开展黄河国家文化公园建设;建设黄河文化旅游带等。
强调保护物质文化遗产与非物质文化遗产并重。黄河文化源远流长、博大精深，是中华民族的集体记忆。保护和传承黄河文化，要理清黄河文化的历史脉络。根据黄河保护法第九一四条规定，国家既要加强黄河流域水文化遗产、农耕文化遗产、地名文化遗产等物质文化遗产的调查与研究，又要加强黄河流域非物质文化遗产的挖掘与保护，从而加强黄河文化宣传，促进黄河文化国际传播，提高黄河文化影响力。
提出保护黄河红色文化概念。红色文化是党和人民百年奋斗的宝贵精神财富，是当代先进文化的重要资源。黄河保护法以法律条文的形式规定保护红色文化。该法第九十五条规定，国家加强黄河流域具有革命纪念意义的文物和遗迹保护，建设革命传统教育、爱国主义教育基地，传承弘扬黄河红色文化，这对干进一步挖掘黄河红色文化、发扬黄河红色传统、传承黄河红色基因、赓续黄河红色血脉具有重要的历史价值与当代意义。
（三）是发展黄河文化的“促进法”
黄河保护法的出台，赋予了黄河文化保护以法治利剑，将进一步促进黄河流域文化资源创造性转化与创新性发展。促进黄河流域高质量发展。党的二一大报告提出，“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务"。黄河保护法多处提到促进黄河流域的生态保护与高质量发展，通过统筹协调、公私合作、产业融合、分级保护、分类实施等手段，建设黄河国家文化公园、黄河文化旅游带、黄河文化资源基础数据库，展示黄河文化，促进黄河流域文化产业发展，推动黄河文化体系建设，实现区域高质量发展。
助力传承弘扬中华优秀传统文化。黄河文化是中华优秀传统文化的重要组成部分，流淌在中华民族的血脉中。黄河保护法的出台，以法律的形式赋予黄河文化保护以护盾与牙齿，为《黄河文化保护传承弘扬规划》进一步实施与推进提供了上位法依据，对于建立黄河文化保护体系，讲好“黄河故事”，助力继承弘扬中华优秀传统文化具有重要的承上启下作用。
探索区域协同保护新路径，黄河流经我国多个省区，加强区域联动是保护黄河文化的必由之路。黄河保护法多外强调“统筹兼顾”“统筹协调”，提出协调跨地区跨部门重大事项议事机制，编制并实施黄河文化保护传承弘扬规划机制。强调加强统筹协调，推进黄河文化体系建设，推动黄河文化资源整合利用和公共数据开放共享，拓展各地协同发展空间，发挥各地比较优势，促进文旅融合发展，为区域经济协同发展、区域文化交往交融提供了新契机与新思路。
四、晋陕蒙革命根据地法制史研究
（一）在对党在革命根据地创建的宪法和行政法的研究方面
产生了《人民代表大会制度创建史》这一部具有较大影响力的研究作品，其学术价值主要体现在经其作者的多方艰难考证，终于证实了我党创建的人民代表大会制度的萌芽自第一次大革命时期就已经产生。
（二）在对党在革命根据地初创的刑事法律研究方面
作为根据地法律制度研究中一贯的焦点问题，党在根据地实行的刑法法律研究近年来产生了许多有价值的研究成果，表明了该领域内的研究正向着深层次、多角度的方向发展。
(三)在党在革命根据地实行的民事法律研究方面
随着改革开放以来相关档案的解密， 对根据地民法的研究作为长期以来的薄弱环节取得了一定的新突破和新进展，《陕甘宁边区民事法律的几个问题》等文章表明该领域内的研究深度也在逐步加深。
(四)在党在革命根据地初创的司法审判制度和实践方面
研究者们着重关注了这一时期实行的充分体现了党的为人民服务宗旨的“马锡五审判方式”， 并根据改革开放后中国的实际情况为其赋予了新的时代内涵。
全国各族人民见证了党中央坚持依法治国、落实群众路线、严惩贪官、整治腐败的深切决心。因此，在新时期重启对于党在根据地的法律制度研究对于我们重估根据地法制史的意义和价值、深刻理解我国现实法制、深化司法体制改革具有重要理论和实践意义。在“国家社会科学基金项目2015年度课题指南”中收录了“中国共产党领导革命根据地法制建设历程与经验研究”这一相关课题，这使党在革命根据地的法制建设研究重新回到学界的视野，笔者相信这将会开启这一领域新一轮的研究热潮，从而为我国的法律制度改革提供必要的理论支撑， 为实现中华民族伟大复兴的中国梦助力添彩。
五、基层社会治理法治保障研究
(一)基层社会治理的基础性
基层社会治理的主要特征就是基础性，包括基层社会的治理要素、格局和模式及其在国家治理体系中基础性环节的定位，都表明它所具有的基础性特质。在国家和社会发展进程中，人们越来越认识到基层社会及其治理的重要意义。改革、发展与稳定的各项具体工作要落实到基层，各项政策落地的责任主体在基层，推进国家治理体系和治理能力现代化的基础性工作也在基层。“推动社会治理重心向基层下移"，打造共建共治共享的社会治理格局。在国家治理体系视角下，基层社会是最基础的层次，国家治理的效果最终都要通过基层社会展现出来。
(二)基层社会治理的必要性
在一般意义上，治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的综合。基层社会治理同其他治理一样，需要不同层级、不同性质的主体参与，充分发挥不同利益或规制主体的协调与合作。基层社会治理是一个动态治理过程，需要政府、社会组织、个人等多元主体的协商互动，发挥各自功能。基层社会治理的运行机制主要是平衡以居民为核心的各方利益，增进基层社会的公益。同时，还要通过相对完善的制度规则体系，提高基层社会的文明水平，促进并实现个体的自我实现和全面发展。在国家治理背景下，基层社会治理的空间足以吸纳以居民为主的更多主体共同参与。
在国家与社会的二元界分下，基层社会治理以基层社会为载体，以基层社会的自治性为基础，在执政党、基层政府、各类社会组织、社区以及社区居民等多元主体共同参与的前提下，采用规范化方式，通过平等、协商、对话处理基层社会事务的过程。国家治理与基层社会治理关系密切，互相促进和互为动力。在基层社会治理中，既体现国家对社会的尊重和信任，也体现在将国家治理能力和现代化水平向基层社会传导，带动基层社会和治理能力同步提高。
(三)基层社会治理的驱动性
基层社会治理注重的是某一特定地理空间或行政区域内社会要素组成的复杂系统。从一定意义上说，基层社会是检验各项政策落实效果的微观领域，与社区、居民的切身利益、生活品质息息相关。同时，基层社会也是实践、反馈各项改革和建设成果的微观领域，改革和建设的目标是通过基层社会的实际状况体现的。基层社会还是宪法实施、法律法规实施的微观环境，经由基层社会能够获得实实在在的民情、民意，为法律的制定和实施奠定民情、民意基础。衡量国家治理能力和现代化水平到底如何，归根结底要看基层社会、真实的居民环境是否得到改善，以及相应的利益冲突是否能够得到及时有效化解，兼之居民的幸福感和安全感是否得到提升。国家治理的运行机制无论是起点还是归宿都是基层社会。
六、乡村振兴法治保障研究
（一）加强法制宣传教育
对干普通农民来说，法律常识和法律观念的缺失普遍存在，这就需要加强法制宣传教育。政府应该采取多种形式，例如发放法律手册、举办法制讲座、悬挂宣传标语等，通过各种形式，宣传普及法律知识，提高农民的法律意识和法制观念，增强法律意识和法制观念推动乡村发展。
（二）强化基层法律服务
基层法律服务工作的落实至关重要。政府应当加强基层法律服务队伍建设和质量提升。完善基层法律服务体系，健全法律服务机构，增加法律援助资金投入，加强基层法律服务队伍的培训和考核。这些措施能够有效提升农民的法律意识，使农民在法制保障环节得到充分的服务和保障，促进乡村振兴事业的顺利进行。
七、首席法律咨询专家制度助力基层法治建设研究
首席法律咨询专家制度通过参与处理重大咨询论证、重大风险评估、重大矛盾纠纷调处、重大信访积案化解等工作，产生了良好的法律效果、政治效果、社会效果，得到了地方各级党委、政府的充分肯定。首席法律咨询专家制度，因其依托法学法律专家库，充分发挥法学法律专家优势，搭建起法治实践平台，很快在基层社会治理中焕发出强大的生命力，为广大法学会会员参与法治实践搭建了平台的同时，也为基层法学会如何发挥桥梁纽带作用提供了样本。
在我们谈及这项制度的优越性时，绕不开它背后的众多首席法律咨询专家奔走在一线的忙碌身影和付出的辛勤汗水。要问一名基层首席法律咨询专家能释放出多大的能量，不妨看一看大庆市法学会一名有温度、有担当、有情怀的首席法律咨询专家的基层实践，相信会有更具体形象的答案。
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