保护黄河流域生态环境法治建设研究

潘松乐 石楼县交警大队法制股股长

  气候变暖问题是本世纪全球出现的最大环境挑战，近百年来正是人类工业文明所附带的过量温室气体排放，干扰了大气环境中自然生态系统的碳循环，导致全球气温不可逆转的升高。为了应对全球气候变化，许多国家和地区都在通过国际气候谈判，以及制定和实施国内应对气候变化法律和政策，做出自己的贡献和努力。2015年底，《巴黎气候协定》的达成是国际气候治理新的里程碑，并确立了全球“自下而上”的国家自主贡献模式，不同发展水平的国家和地区，在自身历史责任下和能力范围内，可以做出与本国或本地区发展阶段相称的承诺。减缓气候变化是各国进行应对气候变化立法的重要方面，减源和增汇同时是减缓气候变化的重要手段。但纵观国际气候法和各国立法进程，减缓工作的重点仍被放在如何减少温室气体排放源，以及如何凭借最低成本实现这一减排进程，而在如何有效保护和开发生态系统中的温室气体吸收汇方面，相关立法推进仅停留于森林碳汇资源开发等领域，海洋碳汇的保护与利用却被长期忽视。

  在我国，党和国家高度重视通过市场机制，推动减缓气候变化工作的开展。2015年，国务院正式印发了《生态文明体制改革总体方案》，明确提出了加快建立海洋碳汇开发和利用的有效机制。2016年全国两会期间，一份关于研发海洋碳汇和培育碳交易市场的议案由全国人大代表正式提交讨论。2017年底是我国将正式启动国家统一碳市场，但与森林碳汇的开发相比，海洋碳汇交易制度的理论和实践层面的研究，在我国学术界仍然处于空白状态，仅有的学术论文也仍然集中在海洋碳汇对气候变化总体影响的科学研究层面。如何有效开发巨大潜力的海洋碳汇市场，将其作为海洋生态补偿机制研究的重要一环，蕴含巨大海洋碳汇资源的环渤海区域可以大有作为。环渤海地区各省份可以联合从地方跨区域层面，借助“自下而上”的路径，推动我国海洋碳汇交易市场的法律体系建设。

  一、我国地方推动海洋碳汇市场建设的理论基础

  （一）海洋碳汇开发的自然科学基础

  根据《气候变化框架公约》的定义，碳汇是一种将大气中温室气体移除的过程、活动和机制的总称。这一过程既可以包括陆地森林为主的碳汇活动，也可以包括海洋碳汇活动，前者经常被称作森林碳汇或绿色碳汇，后者则对应命名为海洋碳汇或蓝色碳汇。广义的海洋碳汇是海洋通过吸收、固定和存储等活动，吸收人类活动排放的温室气体，并将其短期或长期固存在海洋生态系统中的过程、活动和机制的总称。在海洋碳汇活动中，固碳与储碳是互为两个独立的过程。海洋环境对温室气体的吸收，通过物理化学作用或生物作用等机理完成，前者很容易再次经过特殊的物理化学作用，重新作用形成二氧化碳气体返回到大气环境中，后者则会有部分的碳元素转化为有机碳，随着食物链传递被长期封存在深海环境中。因此，在众多海洋碳汇作用中，只有被海洋环境长期存储下来的那部分碳元素才具有生态保护和经济价值，才具有纳入碳汇计量和交易的基础。狭义概念上的海洋碳汇，仅指由海洋生物吸收固定后，长期封存在海洋中的温室气体。从某种意义上讲，狭义的海洋碳汇局限于海洋自然资源，是以海洋生态系统作为载体，通过温室气体长期储存，为人类社会的减缓气候变化进程所提供的一类生态服务。因此，只有狭义概念上的海洋碳汇，才具有成为碳市场灵活履约中碳汇交易客体的自然科学基础。

  海洋是地球大气碳循环的重要部分，也是地球上最大的温室气体吸收汇。根据科学研究论证，超过55%的吸收汇是由海洋作用完成的，一些科学家通过研究指出，大陆架边缘海区是海洋碳汇活动的重要功能区，也是受人类活动影响较为密切的区域，而陆地沿岸海洋的温室气体吸收量占据了海洋碳汇总量的27%-30%。这部分海洋碳汇资源是人类在减缓气候变化进程中本可以充分利用的资源。我国的渤海三面连接陆地，与环渤海多个省份关系密切，是海洋碳汇资源开发的理想海域。根据国家海洋局的监测报告，渤海区域的二氧化碳物理化学作用表现为，冬春季从大气中吸收二氧化碳，夏秋季节向大气环境释放二氧化碳，这也为环渤海地区开发海洋碳汇资源提供了科学技术上的可行性。夏秋季是开展人为海洋碳汇活动的理想季节，包括渔业碳汇和沿岸生态系统碳汇的选项在内，都可以通过人类开发活动的介入，增加夏秋季节内渤海内的生物固碳作用，并通过收割将这部分生物碳永久封存。

  （二）生态系统服务付费理论的引入

  生态系统服务付费理论兴起于20世纪90年代初期，其理论基础是将生态系统的环境功能作为一项有偿服务来看待，由环境服务的受益者来支付对价，进而促进了生态保护和管理功能的实现。目前理论界对于“生态系统服务付费”最权威的定义，来自2005年国际林业研究中心的一份报告，该中心将PES机制定义为一种基于双方自愿交易，针对某类可以确定的环境服务或土地利用，而达成的附加条件的协议方式。该定义首先突出了交易对象的明晰界定，生态系统提供的服务功能必须是能够识别的，服务提供的数量与质量是可以发生变化的，生态系统使用与服务产出是具有确定性因果关系的。这种服务交易必须是自愿进行的，交易双方都应当从交易中获得各自的预期收益，并从总体上实现经济效益与生态效益的平衡。针对生态系统服务的付费必须具备前提调节的，其服务产出应当是与初始水平比较所能额外提供的增加量。国内学术界习惯于将其看待为一种基于市场手段的生态补偿措施，并将其当作政府监管之下市场参与者获得最大净收益补偿的激励手段。

  建立海洋碳汇交易市场则是以生态系统服务付费理论作为基础，海洋作为全球最大的自然生态系统与碳库，其储碳功能所带来的减缓气候变化生态价值是可以转化为经济价值的，并可以通过碳市场交易来满足交易双方的需求，同时逆向促进相关海洋碳汇项目的开发，增加碳市场上海洋碳汇的供应量，在实现总体经济效益最大化的同时，将海洋碳汇开发活动的环境效益最大化。作为海洋碳汇交易的前提，海洋生态系统所能提供的碳汇之所以可以获得支付对价，必须具备三个主要特征。1.海洋碳汇数量与质量必须是可以识别的，是基于特定海洋碳汇项目而产生的；2.海洋碳汇的开发项目必须是符合成本效益的，无法获得收益的海洋碳汇项目是不可持续的；3.海洋碳汇具有额外性，须基于特定海洋碳汇项目，产生温室气体吸收汇增量，否则该项目所能带来的减缓气候变化的环境效益是无法获取的。

  （三）国家气候责任理念的发展

  气候责任理论诞生于本世纪初的西方理论界，与气候正义论并称为当代应对气候变化法的两大核心理念。随着全球气候变暖影响的加剧、科学研究确定性的发展、各国政要对气候变化问题认识的渐进统一、以及全球气候治理与合作的深化，用来作为空间与时间维度减排责任分摊理论基础的气候正义论，逐渐让位于理念认同和行动导向的气候责任论。气候责任首要以减缓与适应气候变化的内在道德约束作为必要前提，并随着法律确信和国家实践的发展，逐步转变为具有普遍约束力的对世义务。气候责任作为指导立法的理念，将成为国家和地区应对气候变化，以及与此相关法治建设中重要的目的与行为规范导向。在气候责任的影响下，海洋环境保护和生态补偿的法律价值定位，也正在经历着向保护全球气候环境容量、减缓和适应气候变化这一日益重要法益的靠拢。海洋作为全球日益重要的气候环境调节器，相关法律规范的形成应当体现出海洋在应对进程中发挥减缓气候变化作用、重塑气候环境的秩序价值，突出海洋在碳库资源化过程中的效率价值，同时权衡考虑海洋在减缓气候变化方面与海洋生态保护与资源利用其他维度的公平性问题。  

  二、国际海洋碳汇市场开发的制度规划与实践

  （一）全球海洋碳汇市场建设的顶层设想

  在国际层面，“全球海洋碳汇市场”倡议的提出，标志着国际社会对海洋碳汇的开发设想，已经从科研阶段向应用阶段转变。2011年10月，联合国教科文组织、政府间海洋学委员会、联合国发展计划组织、国际海事组织以及联合国粮农组织等5个机构联合发布了《海洋及沿海地区可持续发展蓝图》报告，该报告提出，为了保护和重建海洋生态系统结构和功能，实现海洋资源和生态系统可持续和公平利用，应建立全球性海洋碳汇市场。该倡议指出，海洋与沿海生态系统的碳捕获和存储活动，所形成的碳减排信用应当可以在应对气候变化的国际法律框架内使用，其中最为典型的就是借助京都三机制中清洁发展机制，通过合理的国际方法学设计将海洋碳汇开发项目纳入其中。此外，该倡议也倡导全球各个国家和地区应努力把海洋和沿海生态系统建设成广泛接受的新型碳排放交易市场，并设立全球海洋碳汇基金。

  （二）海洋碳汇交易的首要问题是解决海洋碳汇项目开发所需相关方法学体系的制定与推广。在国际倡议提出后，不同层级的政府间国际组织和民间机构陆续提出了相关的海洋碳汇方法学，为海洋碳汇交易实践奠定了坚实的科学基础。

  在官方层面，政府间气候变化专门委员会（IPCC），作为专门对全球气候变化相关的现有科学、技术、经济和社会信息进行研究的政府间国际组织，为了填补《IPCC国家温室气体清单指南（2006）》版本中有关湿地温室气体排放和吸收清单编制方法学指南的空缺，于2014年发布了《IPCC国家温室气体清单指南（2013）：增补湿地》，该指南重新定义了“湿地”的概念，并纳入了沿海湿地管理，提供了单位面积碳储量的全球平均值作为参考，用于估算项目地区沿海生态系统的碳储量。2014年9月，联合国环境规划署在其《蓝碳—健康海洋的固碳作用》的报告基础上，进一步发布了《沿海蓝碳—红树林、潮滩湿地、海藻地碳储存及排放因子的计量方法手册》，提供了建立计算沿海蓝碳清单的方法学。该手册从沿海生态系统的碳汇定义和术语解释，到海洋固碳速率测量方法，为我们提供了多样化的管理手段，可以用来支持修复沿海生态系统，并最终使海洋碳汇可以参与到自愿减排项目的碳市场交易中。

  在民间层面，碳减排自愿标准化组织（VCS）在美国民间环保运动“恢复美国河口运动倡议”等环保团体的推动下，于2014至2015年先后开发了两部与海洋碳汇相关的方法学文件，包括《沿海湿地创造方法学》与《潮汐湿地和海藻地修复方法学》。前者提出了两种湿地的创造方法，包括修复退化成开阔水域湿地的监测报告规则、项目设计步骤、碳储量的量化等内容；后者则是第一个针对全球沿海生态系统的海洋碳汇计量的方法学规定。VCS出台海洋碳汇项目方法学的意义在于，其认定了企业和其他社会团体等私人部门从事海洋碳汇开发所能获得的碳减排量，进而为海洋碳汇纳入自愿减排市场提供了便利。此外，气候、社区与生物多样性标准以及社会碳标准两个自愿减排标准评价机构，也在考虑和制定加入对海洋碳汇项目的认证和减排量的核证标准。

  （三）域外国家地区层面的海洋碳汇交易体系

  在世界碳市场伙伴关系发布的全球碳市场发展年度权威报告中，截止2017年初，世界范围内启动的20个国家或地区的强制型碳交易中，还没有一个在灵活履约制度中纳入海洋碳汇交易。但一些域外国家的地方政府提出了建设海洋碳汇市场的规划方案。其中，很有代表性的是美国佐治亚州，于2015年提出的用于保育沿海红树。

  当今世界经济发展的两大趋势是经济全球化和区域经济一体化,随着我国加入WTO,港口及港口城市体系作为区域经济与世界接轨的窗口作用日益突显。 本文以环渤海地区为例,首先阐述了相关理论基础及研究进展。然后选取环渤海沿岸17座港口城市作为研究对象,采用城市地理学的研究思路,从城市体系的等级层次、规模结构、职能结构、空间结构四个方面对环渤海地区港口城市体系进行分析研究。通过计算城市中心性强度分析城市体系的等级层次;选用1993—2004年的城市年末总人口数据,分析城市体系的规模结构,应用位序—规模法则探讨环城市的规模分布;采用外贸出口额、外商直接投资额、出口依存度三个指标分析城市经济发展的外向性水平;测算城市体系中各城市之间的直线距离,应用分形理论分析城市体系空间结构。 在此基础上,通过分析城市间、城市和区域相互作用,港口对城市发展的拉动效应,港口城市对区域发展的拉动效应等,逐层深入分析得出环渤海港口城市体系对区域发展的拉动作用如下:①巨大的港口经济乘数效应;②三极格局,三轴辐射拉动;③发展中的港口城市体系。

  环渤海地区是我国北方规模最大的经济区域,加快这一区域的发展,是新时期我国经济和社会发展的需要.环渤海地区有其独特的发展潜力和优势,在全国经济发展格局中具有举足轻重的作用.根据这一区域的特点,我国将把其建设成为超大型都市圈,世界级制造基地,国际物流中心和高科技知识经济主导区域.为实现这一构想,制定一体化的发展规划,建设一体化的市场体系和交通体系,建立区域城市体系和区域性协调体系是必需的。

  总体优势：位于中国政治中心，有资源优势（煤石油都主要在北方），工业基础好，主要以重工业为主，自主性强。

  发展方向：综合性发展，有政策基础（近几年国家振兴东北老工业基地），加上近几年国际原材料价格上涨，都有利于环渤海经济圈的发展。未来中国要发展要靠自己，而不是靠外资和出口，环渤海在这方面都要比长珠三角的自主性强。从今年上半年金融危机就可以看出，大部分广东浙江等依靠出口的企业都倒闭或裁员，另外，中国500强的公司总部大部分在北京。

  长三角的劣势：没有统一产业发展模式（上海洋山港和宁波港之间就是一个很好的例子）而环渤海则能很好的协调产业分布（首钢搬迁到唐山）；长三角依靠外资强，一旦外资撤走，大部分企业都难以维持经营；另外长三角珠三角靠台湾近，一旦台海战争爆发，都难免会受到影响（这很重要，为什么现在福建没浙江广东发展这么好，这是一个重要原因）

  珠三角劣势:它的发展主要是依靠外资和出口，这是它的一个优点，但同时更是一个劣势，没有基本上没有形成大的自有品牌和产业，靠香港和台湾近，竞争压力大，近几年中国的廉价劳动力逐步失去优势，珠三角的优势也将失去，而现在有没寻找出好的出路，就像去年金融危机爆发时广东的GDP增长率最低

  上海深圳虽然是中国两大证券交易所所在地，但在国际上影响有限。而北京有央行和财政部等众多经济金融重要部门。从世界大公司的驻华总部数量就可以看出北京才是中国的经济中心。

  环渤海经济圈狭义上指中国辽东半岛、山东半岛、京津冀为主的环渤海滨海经济带，同时延伸可辐射到山西、内蒙古。整个大的范围占据中国国土的12%和人口的20%。继长江三角洲、珠江三角洲经济圈大展活力之后，环渤海经济圈正加速崛起，有望在2010年左右，成为中国经济板块中乃至东北亚地区极具影响力的经济隆起地带。

  环渤海地区在我国参与全球经济协作及促进南北协调发展中所处的重要位置，将使加快启动该地区发展成为必要选择。位于太平洋西岸的环渤海地区是日益活跃东北亚经济区的中心部分，也是中国欧亚大陆桥东部起点之一，新时期中国北方经济结构调整集中在以京津冀为核心的环渤海地区，将与日本、韩国产业继续向外转移形成互动，其联合趋势将为环渤海经济区发展提供更多的机会。

  日本经济上提出重大经济举措之一就是把中国作为它的第二内需市场，同时重点开发与中国邻近的西海岸地区。中国、日本、韩国新的开发计划同时集中于该环渤海地区，而区域经济发展的不平衡性，又使三国的相近城市在经济上存在着垂直分工和水平分工交叉的依存关系。因此，可以预见，中、日、韩之间在环渤海区域的经济合作将呈加速趋势。

  环渤海地区已成为继珠江三角洲、长江三角洲之后的我国第三个大规模区域制造中心。依托原有工业基础，环渤海地区不仅保持了诸如钢铁、原油、原盐等资源依托型产品优势，同时新兴的电子信息、生物制药、新材料等高新技术产业也发展迅猛。

  特别值得注意的是根据信息产业部新近出台的一份研究报告，以珠江三角洲、长江三角洲和京津唐地区为中心的三个地区，已经成为中国电子信息产业发展的中心之一。有关专家分析指出，京津唐地区在未来IT业发展尤其是创新发展中的潜力不可小视。从规模上看，与长江、珠江三角洲两个IT业发展中心相比，目前环渤海中心区的IT产业仍存差距。目前，在珠江三角洲地区，已经形成了规模相当、产业配套齐全的电子信息产品制造业产业群，通信设备、计算机等产品在全国乃至国际占有举足轻重的地位；一批重量级的芯片制造及上下游企业落户上海，已形成包括有线、无线、传输及配套元器件等门类齐全的产业群。然而，京津地区IT产业的优势正等待释放。京津雄厚的科研力量，有望在IT业创新上发展出高端优势。京津地区是中国科研实力最强的地区，仅北京重点高校占全国的1／4，而天津也拥有30多所高等院校和国家级研究中心。当前政府也正推动各类研发机构与企业联合，在中国IT业新的发展阶段，研发及促成电子信息产业科技成果转化，这一地区均得天时地利。其次，劳动力成本低且素质较高，适应IT产业发展要求。保定打造“中国电谷”，预建中国首座“低碳城市”，努力把新能源产业打造成河北省产业发展的新优势。目前，有全国最大的电子信息产业科研、贸易、生产基地之誉的北京中关村地区，目前已集中了软件开发及信息技术的各类优秀人才，摩托罗拉、惠普、松下、微软、富士通等均在北京设立了研发中心，蓄势待发；摩托罗拉、韩国三星等国际跨国公司进驻天津开发区早已形成相当生产规模，其自身及辐射作用仍在扩大。

  1、产业同构现象的存在使得区域内的竞争远大于协作 

  由于长期受条块分割的影响和地方保护主义的驱使，长三角地区各城市之间生产布局重复、产业结构同化、特点同化、职能同化现象较为突出；而财政包干体制又促使地方政府争上高税利产业，使长三角地区发展基本处于松散无序的状态。城市间“同质竞争”所导致的产业多样性，使本已形成的产业链不能及时形成规模效应，制约着地区经济的发展。资源类似、区位相近、高度的产业结构同构现象使长三角城市在招商引资、开发区建设等方面竞争激烈而合作不足，加大了产业结构调整的难度。 

  2、地方保护主义仍是一体化建设的最大障碍

  受地方保护主义影响，长三角地区间存在着各自为政、分工不明、政策差异、过度竞争等诸多“瓶颈”。各自为政的行政体制和行政摩擦，是长三角一体化的最大“绊脚石”。从城市角度讲，地方保护主义的体现就是城市间难以展开合作。宁波的北仑港和上海现在正在建设的大小洋山港，就是一个鲜明的案例。另外，税收等一些客观因素的存在也是造成长三角内市场割据、地方保护现象的重要原因。

 3、环境污染依然是影响区域发展的软肋

  环境污染是整个长三角地区面临的最严重的问题，也是其进一步发展所亟需解决的问题。在经济持续、快速发展的同时，长三角地区的环境承载能力已变得十分脆弱。严重的水污染、大气污染和耕地污染等，使“长三角”已成为我国新的生态环境脆弱带，并已出现一些环境问题，其中水污染问题最为突出。目前，京杭运河长三角地区段、太湖、长江下游段、钱塘江段等水资源都受到不同程度的污染。从长三角目前的经济发展趋势看，如果不改变生产方式和调整产业结构，对环境问题不采取有力措施，污染将会进一步恶化，并将直接拖累这一区域经济的整体发展。

 4、资源紧张影响到整个区域的投资环境

  2004年夏天，整个长三角地区都在传递着一个信息——“缺电”，其中江、浙两地更为严重。大面积的缺电使得区域内众多企业经受了“开五停二”或“开四停三”的减产之痛。与“电荒”同时存在的还有“地荒”。有报道称，在长三角地区，经济发达县市到欠发达地区购买土地指标已是公开的秘密。但即使通过政策变通的办法，将计划中的农业用地变成工业用地，也只是解了“地荒”的“燃眉之急”。另外，人力资源特别是高级技术工人的缺乏也已经演变成阻碍地区发展的巨大隐患，“管理人才好找、技工人员难觅”的问题普遍存在，技工缺口高达上万人。资源的紧缺已经严重地影响了长三角地区的投资环境，有些外商对到长三角投资开始持观望、等待态度。另外也有部分长三角区域内的企业由于难以承受缺电之痛，开始向外搬迁。