乡村振兴法治保障研究

 王超 石楼县人民法院

摘要：农村振兴战略的实施，是以习近平同志为核心的党中央深入把握近代化建设规律和城乡关系变化特性的重大决定和部署，是新时代成功开展“三农”事业的总体把握。 中共中央国务院关于实施农村振兴战略的意见，详细阐述了落实，特别加强农村振兴法治保障，推进国家和地方各级同时推进农村振兴战略实施法治建设，到2020年基本形成制度框架和政策体系。 目前，国家着手制定农村振兴立法，在全国各地积极探索。在农村振兴的背景下完善农村社会保障法治度，对全面建设社会主义现代化国家具有重要意义。分析农村社会保障法治的演变，探讨我国农村社会保障法治建设的问题点，在此基础上加快农村社会保障立法，扩大农村社会保障法治的内容，制定和完善农村社会保障监督机制。

关键词：习近平法治思想、乡村振兴、法治保障

  1.乡村振兴战略概述

  乡村振兴战略是习主席2017年10月18日在党的十九大报告中提出的战略，十九大报告指出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，实施乡村振兴战略。中共中央、国务院连续发布中央一号文件，对新发展阶段优先发展农业农村、全面推进乡村振兴作出总体部署，为做好当前和今后一个时期“三农”工作指明了方向。2018年3月5日，国务院总理在《政府工作报告》中讲到，大力实施乡村振兴战略。

乡村振兴战略坚持农业农村优先发展，目标是建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。

按照中共十九大提出的决胜全面建成小康社会、分两个阶段实现第二个百年奋斗目标的战略安排，2017年中央农村工作会议明确了实施乡村振兴战略的目标任务：2020年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成；2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现；2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。

乡村振兴战略将是中国经济社会发展方式一次大的转变。这一战略转变至少包括两方面：其一是建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，真正实现从二元城乡社会经济结构走向一元。20世纪50年代，中国为从农业部门积累发展资本，加速工业化进程，形成了城乡二元经济社会结构。这种二元经济社会结构虽然短期内推动了工业化和经济发展，但导致了城乡居民收入差距扩大，城乡社会发展不均衡的问题。20世纪90年代开始，中央政府对重工轻农、重城市轻农村的二元结构开始纠偏，对农业实行多予、少取、放活的战略，此后又分别实行了以工补农的城乡统筹发展战略和以工促农、以城促乡的城乡一体化发展战略，但城乡居民之间在收入水平、公共服务上的差别仍未消除。其二是调整城市化发展战略，从过去重视大城市发展到促进大中小城市体系建设。这样既可以减缓大城市病和大城市生态资源紧张、社会负担，又可以促进城乡之间和区域之间更加均衡发展。

为了统筹谋划、科学推进乡村振兴战略。提出“五个振兴”的科学论断：即乡村产业振兴、乡村人才振兴、乡村文化振兴、乡村生态振兴、乡村组织振兴。以“五个振兴”为目标，制定了清晰明确的乡村振兴任务书和路线图。

一、乡村产业振兴紧紧围绕发展现代农业，围绕农村一二三产业融合发展，乡村产业，实现产业兴旺。乡村要振兴，产业振兴是源头、是基础。发展才是硬道理，产业振兴才是硬杠杠。只有产业兴旺，才能吸引资源、留住人才；只有经济兴盛，才能富裕农民，繁荣乡村。确保国家粮食安全放在首位，深入实施“藏粮于地、藏粮于技”战略；要深入推进农业绿色化、优质化、特色化、品牌化，调整优化农业生产力布局，推动农业由增产导向转向提质导向，提高农业创新力、竞争力、全要素生产率，提高农业质量、效益、整体素质。大力开发农业多种功能，发展乡村旅游、休闲农业、观光农业、农村电商，延长产业链、提升价值链、完善利益链；积极引导农民工、高校毕业生和各类人才返乡下乡创业就业，促进农村新产业新业态可持续发展；实施农产品加工业提升行动，支持主产区农产品就地加工转化增值，重点解决农产品销售中的突出问题，健全农产品产销稳定衔接机制，加快推进农村流通现代化。重点发展富民产业，完善利益联结机制，通过保底分红、股份合作等多种形式，让农民合理分享全产业链增值收益；处理好培育新型农业经营主体和扶持小农生产的关系，坚持把小农户引入到现代农业发展轨道上来，促进小农户和现代农业发展有机衔接。

  二、乡村人才振兴乡村振兴关键在人、在人才。把人力资本开发放在首要位置，强化乡村振兴人才支撑，加快培育新型农业经营主体，激励各类人才在农村广阔天地大施所能、大展才华、大显身手，打造一支强大的乡村振兴人才队伍，在乡村形成人才、土地、资金、产业汇聚的良性循环。树立起先进的农村人才观，构建农村人才新格局。实施农村人才重点工程，践行人才工作理念，发挥人才兴农富农的积极作用，推动乡村振兴步入新时代新局面。建强农村人才队伍，重在狠抓落实。首先，盘活人才队伍，提升“土专家”“田秀才”实用型队伍科技含量；其次，根据市场发展所需，培养新型职业农民人才队伍；三则根据农村产业发展所需，引进高端人才队伍。建强三支人才队伍，为“三农”发展持续做出贡献。加强农村人才队伍建设，下大力气抓好各方面的投入。体制机制要优化，为农村人才队伍建设扫清障碍；财政资金投入要加大，为盘活人才、培养人才、引进人才提供有力保障；师资队伍要选好配强，各地需针对农村人才培训，组建一支高水平师资队伍，为持续不断培养人才、提升人才队伍档次加强培训指导、夯实基础。

三、乡村文化振兴加强农村思想道德建设和公共文化建设，以社会主义核心价值观为引领，深入挖掘优秀传统农耕文化蕴含的思想观念、人文精神、道德规范，培育挖掘乡土文化人才，弘扬主旋律和社会正气，培育文明乡风、良好家风、淳朴民风。提高乡村社会文明程度，焕发乡村文明新气象。

文化振兴是乡村振兴的重要支撑。建设新型村级文化场馆，营造新型农村文化业态，是在农村推行文化惠民工程的新思路、新举措，是繁荣乡村文化、助推乡村振兴的重要步骤。加强乡村传统文化的发掘整理，打造新的文化产品，加强对农村地区民族民间特色文化资源和非遗资源的开发利用，带动特色手工艺品制作、传统文化展示表演和乡村文化旅游等。

四、乡村生态振兴坚持绿色发展，扎实实施农村人居环境整治三年行动计划，推进农村“厕所革命”，完善农村生活设施，打造农民安居乐业的美丽家园，让良好生态成为乡村振兴支撑点。实施乡村绿化美化工程，要保障绿化美化用地。各级政府在制定乡村振兴规划时，要加强国土与林业等行政主管部门之间的协调，在配置乡村土地资源时，至少要留出不低于30%的生态用地用于乡村绿化。村庄整治增加耕地获得的占补平衡指标收益，通过支出预算统筹安排支持乡村绿化美化。鼓励以宅基地腾退、盘活农村集体经营性建设用地等方式，为发展绿化美化以及森林旅游等实施点状供地。乡村绿化美化要与发展林业特色产业、促进农民增收致富相结合。应以林业特色产业激活乡村振兴内生动力，在推进乡村绿化美化的同时，努力打造地域特色突出、品牌效应显著的林业特色产业；鼓励引导农民利用乡村周边空闲土地发展珍贵树种、经济林等林业特色产业，依托山水生态、田园风光、传统村落、民俗文化等，发展森林旅游、森林康养等新兴业态；培育一批专门从事生态保护修复的专业化企业，推动建成一批带动能力强的林业特色产业基地。

五、乡村组织振兴建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制。

2.乡村振兴战略中的法律保障现状

随着乡村振兴步伐的加快，民族村落的社会经济面貌发生了令人满意的变化，乡村振兴法律制度建设取得了很大进展，积累了大量经验。长期以来，乡村法治建设取得了丰硕成果，特别是近年来，国家和地方各级在乡村振兴法治建设和实践方面作出了有益的努力，这些法律规范和实践为农村大振兴创造了制度供给。

一、 乡村法治建设现状构建振兴农村、建设法治村的法律体系，一方面要充分发挥立法在战略实施中的引领和保障作用，另一方面要保持与现有农村法律规范的衔接，保持法律制度的连续性和稳定性。在乡村振兴战略实施之前，国家农村法律体系建设取得的进展，对乡村振兴产生了重大的积极影响和激励作用，是国家乡村振兴法治保障的重要组成部分。我们普遍认为我国在乡法治建设中已经形成了集合《宪法》及地方性法规、政策性文件为内容的中国特色社会主义乡村法律体系。这些法律条文为我国乡村振兴发展提供坚实支撑，但目前仍然存在着诸多问题：

（一）乡村法规体系不完善。改革开放以来，我国立法速度较快，截至2014年12 月底，中国除现行宪法外，现行有效的法律共242 件、行政法规共739 件，全国人大及其常委会通过法律、法律解释和有关法律问题的决定24件。但部分涉农法律质量不高，效果不佳。一些关于农业农村的法律、法规的逻辑结构不严密，条文规定过于原则，缺乏可操作性。法律体系不健全，一些法律、法规的内容相互抵触，影响法律的整体和谐。在法律之间，基本法和单行法之间，法律法规与实施细则之间，原则规定与具体措施之间，还没有完全配套，在整个法律体系中出现了“断层”和“缺项”。主要表现在一方面，涉农立法总量不足,有的领域还是空白，一些急需的法律尚未制定出来。另一方面，立法修法质量不高，涉及农业农村的立法反映“三农”客观规律不够，计划管理的成分过重，利益化痕迹明显，经常出现“政策搬家”，生硬把政策入法，不少还停留在行政法规、地方法规和部门规章的层次上，缺乏较高的法律效力。

（二）乡村法治建设相对滞后。集中体现在“四难”上，一是普法难。现在的农村，流动性很大，外出务工群体越来越大，留守乡村多以老弱病残幼居多，客观上给普法组织工作造成很大的困难。同时，群众的学法意愿很低，造成普法、学法相当难，一些地区成为普法的“死角”、“盲区”，群众很少接受法律的灌输和熏陶，“讲人情、讲关系”的思想普遍存在，“遇事找熟人”成为习惯。很多群众不清楚自己享有哪些合法权益，在自身权益遭到侵害时，不知道运用法律武器来维护，小纠纷演变成大案件、民事纠纷演变为刑事犯罪时有发生。二是“用法难”。大多数农民既不懂法，更用不起法。一些农村基层干部不学法、不懂法，法律知识缺乏，法律素质偏低，以言代法、以权压法，依法搞经济建设、处理社会事务的能力和水平不高。另一方面，用法程序多、耗时长、费用高，群众无法及时获取有效的法律帮助，形成“有法难用”的尴尬局面。三是“执法难”。在农村，受长期以来形成的“法不责众”思想的影响，极少数地方抗法现象时有发生，行政执法、司法执行难以顺利落实，良好的法律没有完全通过公平有效的执法行为得到体现，降低了法律权威。四是监督难。人民代表大会作为权力机关其实际权力并未完全到位，立法机关在行使立法权的过程中，缺乏相应的权力资源和程序保障。根据宪法规定，行政机关由权力机关产生并接受其监督。但实践中，行政权对立法权的干预太大，使法律的公正性、权威性、可行性受到影响，执法不严、司法不公问题依然存在，执法者与管理相对人缺乏交流沟通，互相戒备排斥，甚至对立、对抗。

（三）乡村法治建设根基薄弱。建设法治国家，重点在基层，难点在乡村。按理说，村民自治已经多年的实践与探索，应相对成熟和完善。但根据现实观察，村民自治组织不健全、自治机制缺乏活力、民主决策和民主管理不到位、村民自治流于形式的情况在一定程度上仍然存在。村委会议事、决策的民主程度不高，群众很少参与，缺乏公开透明；农民选举意识不强，民主参与热情不高，少数地方出现“贿选”、“家族控选”现象。在广大农村中，村民对涉及自身的法律制度往往表现出事无关己的态度，没有充分享受自己的权利、履行自己的义务，参政、议政热情不高。而法治乡村建设的根基是广大的人民群众，群众在法治乡村建设中，既是主体，也是客体。如果参与意识不强，积极性不高，法治乡村将成为“空中楼阁”。

（四）干部群众缺失法治信仰。农村法治教育的滞后，农村群众法律意识普遍不强、法治观念淡薄、法律知识缺乏，群众学法、懂法、用法的能力十分有限。大多数农民认为只要自己没有干违法犯罪的事情，法律就跟自己没有任何关系，殊不知法律涉及农民生活的各个方面。面对自身利益受到侵害时，要么以暴制暴，要么自认倒霉，要么到处上访，而很少有人通过法律渠道来捍卫自身的合法权益。而处于一线的农村基层干部，对法律知识的学习不够重视、不够系统，对相关法律政策的研究也不认真，因而对国家颁布的法律法规更是一知半解。法律知识的匮乏致使村干部在面对农村中发生的各种需要依法解决的纠纷事件时往往不知所措。加之一些村干部在工作中人治思想较为浓厚。“人治”风气依然存在，习惯于听从上级的指令干活、凭着自己的感觉做事、仗着自己的权势管理。有的目无法纪，以权谋私，既伤害了干群关系，又影响人们对法律权威的看法和对民主法治建设的信心。

（五）农村司法环境亟待整治。农村执法不严、司法不公现象尚存，少数执法机关及其行政人员在执法过程中表现出的不文明、不严格、不公正现象时有发生。有的执法人员在执法过程中缺乏与执法对象沟通、交流，对待事件不问青红皂白，强硬性的执法方式依然存在。有的在处理危害农民自身利益的坑农骗农案件时，没有做到及时立案、有力惩处，对违法犯罪分子的犯罪行为没有起到足够的震慑、制约作用。有些执法人员收人贿赂、办事不公，使得农民在繁琐的诉讼过程中花费高昂的费用、耗费巨大的精力，到最后自己的权益仍然没有得到有效的维护。这些少数执法不严、司法不公的现象给我国的法治工作造成严重的负面影响，使许多农村群众对执法机关产生怀疑，对运用法律手段维护自身权益的做法失去信心，降低了我国法律的公信力，阻碍了乡村法治建设。

3.乡村振兴法治研究的完善方向

  一、建立中央地方两级立法体系农村养老法律体系可根据国外立法模式来进行优化，借助分散及综合兼顾的方式进一步改善，应根据我国农村发展实际情况深入分析，使立法体系的建立发挥有效的作用。可采用中央综合立法，配合地方分散的方式，以保证法律的实用性，使法律效力加强。中央可将法律制定的方向确定，对保险制度进行规范，使社会养老问题的解决得到有效支持，并且将各级政府及人民权利、义务明确。在该过程中应考虑到不同地区的经济发展水平的不同，地方政府可结合当地实际情况，根据中央的框架体系来对相关法律进行制定及完善。

  二、完善相关法律体系在乡村振兴战略实施背景下，我国应建立最低生活保障法律体系，将救济的内容及对象、标准等进行明确。可针对最低生活保障法律来完善各项内容，使规范得到优化，并且使救助流程得到简化，使最低生活保证法律体系发挥出有效的支持作用。

  三、明确法治化治理的主体责任。法治乡村是一项系统工程，需要着眼长远系统规划，需要结合实际统筹谋划，需要针对问题精准发力。既要有长远的目标，又要有中期的任务，还要有当前的举措。而且，这项工作随着法治进程，需不断完善，不能一蹴而就，必须绵绵用力、久久为功。这就需要将此工作作为地方党委、政府的重要工作，明确主体责任，持续推进，抓出成效。

  四、构建乡村治理的法治体系。完善农村法律服务体系，最大限度地满足农村法律服务的基本需求。完善的农村法律服务体系、良好的法律服务可以推动农民群众形成亲法、信法、学法、用法的思想自觉。加强农村司法所、法律服务所、人民调解组织建设，健全法律援助制度机制，推进法律援助进村、法律顾问进村，有效实施法律援助、司法救助，降低群众用法成本，让法律的服务功能、保障功能得到充分发挥，最大限度满足农村法律服务的基本需求。

4.结语

  乡村治理法治化是法治中国的一个重要组成部分，我们不仅要站位  全局来认识，更要以功成不必在我的胸怀和勇气脚踏实地抓推进，党的十九大报告把乡村振兴战略作为党和国家重大战略，这是基于我国社会现阶段发展的实际需要而确定的，是符合我国全面实现小康，迈向社会主义现代化强国的需要而明确的，是中国特色社会主义建设进入新时代的客观要求。乡村不发展，中国就不可能真正发展；乡村社会不实现小康，中国社会就不可能全面实现小康；乡土文化得不到重构与弘扬，中华优秀传统文化就不可能得到真正的弘扬。为在农村夺取全面建成小康社会的奋斗目标和实现中华民族伟大复兴的中国梦而努力。