检察机关跨区域保护黄河流域生态环境初探

杨怀志 石楼县人民检察院、副检察长

张伟 石楼县人民检察院、检察官助理

摘  要  推动黄河流域生态保护和高质量发展是以习近平同志为核心的党中央进一步完善全国发展战略布局，塑造区域协调发展新格局，推进国家治理体系和治理能力现代化的重大国家战略，检察机关应当充分发挥检察监督职能，围绕安全黄河、生态黄河、高质量发展黄河、文化黄河“四大重点”，以司法办案为中心，以跨区域检察监督为切入点和着力点，综合运用刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”职能，加强黄河流域生态保护，保障黄河长治久安，促进全流域高质量发展，改善人民群众生活，保护传承弘扬黄河文化，让黄河真正成为造福人民的母亲河、幸福河。

关键字  黄河流域  生态保护  跨区域  检察监督

   九曲黄河、浪叠洪波，从世界屋脊出发，不舍昼夜奔流入海。千百年来，奔腾不息的黄河同长江一起，哺育着中华民族，孕育了中华文明，是中华民族的母亲河。党的十八大以来，习近平总书记多次深入黄河沿线考察调研，作出一系列重要指示批示，推动黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略。2021年11月11日，最高检印发《最高人民检察院关于充分发挥检察职能服务保障黄河流域生态保护和高质量发展的意见》（以下简称《意见》），要求全国检察机关深入学习贯彻落实习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的重要讲话精神和党中央决策部署，进一步增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，切实增强推动黄河流域生态保护和高质量发展的政治责任感、历史使命感和现实紧迫感，主动发挥检察职能作用，为黄河流域生态保护和高质量发展提供有力司法保障。2023年4月1日，《中华人民共和国黄河保护法》颁布实施，规定黄河流域省、自治区可以根据需要，建立省级协调机制，组织、协调推进本行政区域黄河流域生态保护和发展工作，为沿黄省市跨区域协作保护黄河流域生态环境提供法律保障。

一、黄河流域生态环境保护的现实需求

   黄河流域自西向东横跨青藏高原、内蒙古高原、黄土高原和黄淮海平原四个地貌单元，面积79.5万平方公里。黄河流经青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西、河南、山东九个省区，全长5464公里，主要支流13余条。青海、甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西六省省会均在黄河流域内，与黄河的关系十分密切。黄河流域地貌复杂，生物多样性丰富，土地、水能、煤炭、石油、天然气、矿产等资源丰富，原煤产量占约占全国产量的一半数以上，石油产量约占全国的四分之一，铅、锌、铝、铜、铂、钨、金等有色金属冶炼工业以及稀土工业有较大优势，能源工业包括煤炭、电力、石油、天然气等，在中国经济发展中占有重要地位。

（一）黄河流域生态环境保护是中华文化传承的现实需要。黄河是我国的母亲河之一，也是中国文明的重要发源地之一。黄河的流域面积广大，流经的地区包括我国多个重点的历史文化城市，涵盖不同的民族群体和文化传统。因此，对于黄河流域生态环境的保护和修复，不仅是一项艰巨的任务，也是对中华文化的传承和保护的重要举措。

（二）黄河流域生态环境保护是可持续高质量发展的长远需求。黄河流域是我国最重要的农业区之一，黄河流域的灌溉水源可以满足数千年来的农业生产和居民生活需求，是我国粮食和纺织业的重要生产基地。而随着全球气候变化和人口增长，黄河流域的水资源状况变得越来越严峻，为了保障农业生产和居民生活，必须加强黄河流域的生态环境保护，确保水资源的持续利用。

（三）黄河流域生态环境保护是沿黄省市经济转型发展的必然要求。黄河流域是我国最重要的工业基地之一。黄河沿线的陕西、内蒙古、山西等省份，是我国重要的煤炭、钢铁、电力等重工业生产基地，同时，黄河流域包括有名的旅游景点和文化遗址，如泰山、绵山、云冈石窟、龙门石窟等。然而，由于长期以来的过度开发和环境破坏，工业生产活动对黄河流域的生态环境造成了很大的污染和破坏，也给旅游业发展带来了挑战，为了保护黄河流域的生态环境和推动其高质量的产业升级，必须提升环保技术和加强环境监管，进行合理的旅游规划和生态保护。

二、检察机关跨区域保护黄河流域生态环境分析

跨区域生态环境问题因为影响范围广、涉及人数多，一直以来都是生态环境保护的重中之重。检察机关作为公共利益的守护者，如何贯彻落实检察一体化，通过“四大检察”融合发展，协同上下四级检察院，协同各级法院及各行政机关，协同公共管理的各方主体，全方位、全地域、全要素、全过程地共同参与到生态环境的协同治理，在跨区域生态环境保护中有所为，已成为当前的一项重要课题。跨区域治理的最大困境来源于行政区划分割间的矛盾。由于我国现行采用以属地性为主的流域水环境管理模式，在上下游地区发生环境污染需要治理时，上下游地区的地方政府无强制力，只能通过协调解决。同样，跨区域公益诉讼案件管辖的基本规则也是属地管辖原则。司法实践中，该类案件的通常做法是，跨省且影响力大的公益诉讼案件由最高检直接立案办理，省内的跨区划公益诉讼案件由省检察院指定管辖，跨省基层检察院则多采取签订跨区域协作意见的形式以期达到协同治理的目的。

（一）检察机关跨区域保护黄河流域生态环境的困境

1.跨区域交流模式有待创新。检察机关之间跨区域交流的固有模式较为机械。由于刑事、民事、行政、公益诉讼检察职能分散在检察机关内部的不同部门，各地检察机关在线索移送、案件探讨、协助取证等过程中，一般会根据自己所处部门选择相应部门和案件承办人对接。以一起跨区域污染环境案件为例，刑事案件的管辖移送、构罪与否要联系刑检部门，而涉及民事侵权、损害结果、赔偿标准等问题要联系民事或公益诉讼检察部门，而公益诉讼则既涉及刑事案件的定罪也涉及民事案件的诉请，一案多部门、多人员，致使沟通效能降低，办案周期拖沓。

2.跨区域协作机制有待细化。近几年，晋、陕、蒙三地在区域共保合作交流方面取得了较好的成效，但跨区域合作主要集中在具体的行政执法领域，涉及关系最为紧密的环保、住建、国土等行政执法部门，但在司法领域的合作中，主要涉及两地居民户籍、护照、违法犯罪记录证明出具等业务，合作范围相对狭小。三地的检察机关和法院在异地办案协作方面尚未协商接洽，也未出台明确细化的协作机制，特别是在生态环保领域的司法合作方面三地暂处空白状态。

3.跨区域监督重点有待突显。目前，黄河流域面临的生态环境问题是什么、在哪儿、怎么治，这些都是人民群众反映最强烈的突出问题，只有围绕这些问题找到监督重点，才能以点带面、以面带片，找到生态保护的最佳合作方案。以晋、陕、蒙三地为例，经统计，三地生态环保领域案件类型大致相同，多为非法占用农用地、非法采矿、污染环境等基础型生态类案件。但在进一步研究中发现，各地对生态损害赔偿的标准并不统一，导致发生在同一上下游水域分属不同行政区域的案件违法成本有较大差距，类似情节却不同惩处的情况时有发生。

4.区域联动方式有待落实。随着生活水平的提升和交通条件的改善，区域之间交往互动越来越频繁，双方或多方签订的协作机制也层出不穷。但协作配合机制大都根据各方当前现实需求协商签订，在法律上没有强制力，在体制上不具全面性，日常操作落实也主要靠各方自愿、自觉，缺乏刚性制约，达成的事项难以完全落实到位，环境治理与保护仍是“各自为战”，其合作效果、工作力度及合作长效性有待考验。有的签订协议后各方忙于事务就没有后续往来，有的因为涉及地方利益，由于管辖方式不明确相互推诿或者相互争抢管辖权，使得协作机制流于形式，成为一纸空文。

（二）检察机关跨区域保护黄河流域生态环境改善路径

   最高检《意见》强调，要坚持服务保障黄河流域生态保护和高质量发展的正确原则，准确把握当前黄河流域生态保护和高质量发展工作中存在的突出问题，以解决问题为出发点和落脚点，立足“四大检察”新格局，切实提高检察工作针对性，构建良性、互动、积极的工作关系，共同做好生态环境保护工作，实现双赢多赢共赢效果；坚持协同共治，在管辖衔接、异地调查取证、生态损害修复、办案资源共享等方面加强省际检察协作，形成工作合力。

1.加强刑事协作，依法严惩破坏黄河安全和环境资源犯罪，形成有力法律震慑。以检察机关内部法律监督线索移送为契机，加强异地检察协作，以“零容忍”的态度，坚决惩治非法采砂采矿、破坏水土保持等危害河道安全犯罪，以及污染环境、盗伐滥伐林木、滩涂围垦、乱占草原林地耕地、非法捕捞狩猎等破坏环境资源犯罪。打造并推广跨区域打击黄河流域生态环境违法犯罪法律监督样板，探索建立对严重破坏黄河安全和环境资源类刑事案件法律监督线索移送、省级统筹、异地管辖的工作机制，明确线索移送、案件管辖的标准和范围，形成刚性约束。以大数据赋能法律监督质效，研究建立破坏黄河安全和环境资源违法犯罪专项监督模型，督促行政机关及时移送涉嫌犯罪案件，监督侦查机关及时立案侦查，切实防止和纠正有案不立、有罪不究、以罚代刑、降格处理等问题。

   2.完善民事、行政检察协作，及时化解矛盾纠纷。强化黄河流域环境资源民事、行政诉讼的法律监督，促进改善流域生态环境、优化水资源配置，有效保障当事人合法权益。探索开展跨区域民事、行政检察监督工作新模式，打破区域壁垒，清除固化思维。聚焦环境保护和自然资源保护，紧盯污染环境、破坏生态、非法开采利用自然资源等突出问题，结合重点区域生态环境治理，全面加强和改进生态环境和资源保护领域行政检察工作；从个案办理延伸到类案监督，督促解决生态环境和资源保护领域执法司法的普遍性、苗头性问题，促进诉源治理和溯源治理；与环境保护、自然资源保护行政主管机关联动互动，切实发挥行政检察协调机制作用，融入生态环境和资源保护治理格局，推动以“我管”促“都管”；有效运用行刑衔接机制，落实行政案件、刑事案件线索双向移送要求，完善同步审查、协同推进的一体化生态环境和资源保护检察模式；深化数字检察战略，积极构建涉生态环境和资源保护行政检察监督模型，探索更多更新的监督点，推动行政检察监督提质增效。

   3.充分履行公益诉讼职能，强化流域生态环境公益保护。坚持从黄河流域生态环境系统性和完整性出发，紧盯黄河上游水源涵养能力建设、中游水土保持、下游湿地保护和生态治理中的短板弱项，以黄河流域水资源保护专项行动为契机，探索从跨区域案件联合办理、区域联络、联席会议、联合巡查、专项检察、信息共享、协同普法七个方面建立并完善黄河流域一体化保护检察公益诉讼协作机制，实现跨区域生态环境资源保护的综合治理、信息共享、资源互通。以黄河沿线市县为单位，认真梳理和排查影响黄河安全和破坏环境资源案件线索，组织开展跨区域公益诉讼专项监督活动，办理一批有影响的公益诉讼案件，打造跨区域公益诉讼检察监督样板，形成服务和保障沿黄流域高质量发展的检察合力。

4.加强宣传引导，营造保护黄河流域生态环境的良好氛围。建立典型案例选送机制，注重典型案例的培养，联合发布一批涉保护黄河流域生态环境的刑事、民事、行政、公益诉讼典型案例，形成有效的法律震慑。沿黄各省、市、县检察机关要充分利用新闻媒体、工作简报、宣传专栏等形式，广泛宣传打击整治破坏黄河流域生态环境的战果，对人民群众广泛关注、有较大影响的案件，按照属地原则依法依规及时发布案件相关信息，公布案件进展情况，主动回应社会关切，努力营造良好社会氛围。