推进黄河峡谷区域行政执法机关与司法机关协同配合的实践探析

刘岩 兴县纪委监委科员

【内容摘要】：中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化，高水平的生态环境保护，会为经济的发展增添新动能，推动社会高质量发展。党的十八大以来，习近平总书记多次就黄河流域的治理和发展作出重要指示，从中，我们可以明晰地看到党和国家政府对于推动黄河流域生态保护和高质量发展的信心和决心。新施行的黄河保护法，更是为统筹推进黄河流域生态保护和高质量发展提供了重要保障。晋陕蒙黄河峡谷区域地处黄河流域中段，稳步有序推进该区域行政执法机关与司法机关协同配合，必将契合黄河流域生态保护和高质量发展这一国家重大发展战略，需要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，不断提高法治黄河治理能力，创新智慧黄河治理效能，为黄河安澜、国富民强贡献晋陕蒙法治合力。

【关键词】：黄河峡谷区域    协同配合    生态保护    高质量发展      

   党的二十大报告指出，统筹水资源、水环境、水生态治理，推动重要江河湖库生态保护治理。“黄河宁，天下平。”治理黄河，重在保护，要在治理。黄河流域生态保护与高质量发展休戚相关，推动黄河流域生态保护和高质量发展是国家重大战略之一，推进黄河峡谷区域行政执法机关与司法机关协同配合则是实现这一国家重大战略的关键一环。保护和治理黄河从来不是单打独斗，也绝不能单打独斗。推进行政执法机关与司法机关协同配合，加快建立黄河峡谷区域省市县之间和国家重大战略区域之间的协同合作机制，既是执行法律的规定，也是推动黄河流域生态保护和高质量发展的有效路径。对此，区域内的各级执法、司法机关必须坚持以习近平生态文明思想和习近平法治思想为指引，深刻学习领会二者的内涵和要求，增强全局观念，加强组织领导，压紧压实责任，形成一盘棋，拧成一股绳，将黄河峡谷区域生态环境治理的全过程各方面纳入法治化轨道。

一、近几年习近平总书记考察晋陕蒙黄河峡谷区域时的重要指示

党的十八大以来，习近平总书记多次实地考察黄河流域生态保护和发展情况，在内蒙古、陕西、山西等地，总书记都对黄河治理、生态保护提出了明确要求。

2019年7月15日，总书记在内蒙古考察时强调：筑牢祖国北方重要的生态安全屏障，守好这方碧绿、这片蔚蓝、这份纯净，要坚定不移走生态优先、绿色发展之路，世世代代干下去，努力打造青山常在、绿水长流、空气常新的美丽中国。

2020年4月23日，总书记在陕西考察时强调：要坚持不懈开展退耕还林还草，推进荒漠化、水土流失综合治理，推动黄河流域从过度干预、过度利用向自然修复、休养生息转变，改善流域生态环境质量。

2023年5月16日，总书记在山西考察时强调：黄河流域生态保护和高质量发展，是党中央从中华民族和中华文明永续发展的高度作出的重大战略决策，黄河流域各省区都要坚持把保护黄河流域生态作为谋划发展、推动高质量发展的基准线，不利于黄河流域生态保护的事，坚决不能做。

殷殷嘱托，字字千钧，总书记的重要指示足见党和国家政府对于推进黄河流域生态保护和高质量发展的重视程度。晋陕蒙黄河峡谷区域地处黄河流域中游段位，做好该区域的生态环境治理工作对于黄河流域生态保护和高质量发展有着“承上启下”的重要战略意义。无数次实践表明，生态文明建设离不开法治的保障与守护，晋陕蒙三地各级行政执法机关与司法机关要牢记总书记嘱托，紧密协作，相互配合，用法治护航绿水青山，促进生态环境持续改善。

二、推进行政执法机关与司法机关协同配合的现实意义

法治中国是建设社会主义现代化国家的重要目标，法治中国必然要求法治黄河，法治黄河必然实现法治中国。推进黄河峡谷区域行政执法机关与司法机关协同配合，是时代使然，是现实需要。

（一）以实际行动学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想

从习近平生态文明建设系列论述中，可以提炼出四大核心理念，即“生态兴则文明兴、生态衰则文明衰，人与自然和谐共生的新生态自然观”；“绿水青山就是金山银山，保护环境就是保护生产力的新经济发展观”；“山水林田湖草是一个生命共同体的新系统观”；“环境就是民生，人民群众对美好生活的需求就是我们的奋斗目标的新民生政绩观”。推进行政执法机关与司法机关协同配合，就是全面贯彻上述四大核心理念，以黄河流域生态保护与高质量发展为目标，从整体出发，系统施治，科学兼顾，全方位、全地域、全过程、全要素生态环境协同治理，最终惠及民生福祉，提高人民生活品质。

习近平法治思想的根本立足点是坚持以人民为中心，坚持法治为人民服务，就思想核心要义来讲，可以精辟概括为“十一个坚持”：坚持党对全面依法治国的领导；坚持以人民为中心；坚持中国特色社会主义法治道路；坚持依宪治国、依宪执政；坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化；坚持建设中国特色社会主义法治体系；坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设；坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法；坚持统筹推进国内法治和涉外法治；坚持建设德才兼备的高素质法治工作队伍；坚持抓住领导干部这个“关键少数”。行政执法机关与司法机关协同配合，是新时代下坚持深入践行习近平法治思想，从保护黄河流域生态安全、保障黄河流域高质量发展出发，不断推进国家治理体系和治理能力现代化的法治模式，既是中华五千年历史的必然选择，也是中国特色社会主义的必然要求。

习近平生态文明思想和法治思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，为中国生态环境法治的发展提供了理论基础，更是黄河流域生态环境依法治理的根本遵循。推进行政执法机关与司法机关协同配合，是以实际行动学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和贯彻落实党的二十大精神的重要举措，对于实现黄河流域生态保护与高质量发展具有重要意义。

（二）为黄河流域生态保护与高质量发展贡献法治力量

2019年9月18日，习近平总书记在河南主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会并发表重要讲话，鲜明提出：“保护黄河是事关中华民族伟大复兴和永续发展的千秋大计。”可见，黄河流域生态保护和高质量发展，同京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展并列为重大国家战略。

据权威部门发布，2022年，山西以“利剑斩污”专项行动和执法大练兵活动为牵引，打好生态环境综合执法“组合拳”，共查处各类生态环境违法案件3681件，罚款总额3.74亿元。2019年以来，陕西检察机关共起诉破坏黄河流域生态环境案件1231件1921人；受理民事行政案件468件；立案公益诉讼案件14142件，提出检察建议13617件，起诉403件。内蒙古公安机关深入推进“昆仑2021”专项行动，共立案各类破坏黄河流域生态保护犯罪案件404起，破获192起，抓获犯罪嫌疑人296人。一组组数据的背后，凸显了晋陕蒙黄河峡谷区域行政执法机关与司法机关从国家重大战略出发，施重典、出重拳，保护黄河的决心，但也折射出了黄河流域生态环境违法犯罪高发的态势，诸如非法采砂、固液废物排放、乱垦乱伐、非法捕捞、投放外来物种等行为严重威胁黄河流域生态环境。这就要求黄河流域行政执法机关与司法机关要强化协同配合，全方位、全链条打击生态环境违法犯罪乱象，进一步提升黄河流域生态保护和高质量发展的法治保障水平。

（三）维护《中华人民共和国黄河保护法》的尊严和权威

2022年10月30日，中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十七次会议通过《中华人民共和国黄河保护法》，自2023年4月1日起施行，自此，黄河流域生态保护和高质量发展步入了有法可依的时代。

黄河保护法的出台，顺应了黄河流域生态文明建设的时代需要，该部法律的亮点和特色之一就是以法律形式界定各方权责边界，强化政府监管责任，建立多部门协调治理机制。《中华人民共和国黄河保护法》第一百零五条第二款明确规定：国家加强黄河流域司法保障建设，组织开展黄河流域司法协作，推进行政执法机关与司法机关协同配合，鼓励有关单位为黄河流域生态环境保护提供法律服务。正所谓法律的生命力在于实施，推进晋陕蒙黄河峡谷区域行政执法机关与司法机关协同配合就是践行尊法学法用法守法的法治理念，将黄河保护法的立法要旨落地见效，保护好沿黄流域生态环境，培育壮大黄河经济带。

三、当前行政执法机关与司法机关协同配合的主要问题

（一）缺乏监管的横纵合力

从近些年黄河峡谷区域所发生的生态环境违法犯罪案件来看，总体呈现出经济利益交织、隐蔽性强、证据固定难、跨区域案发等多重特点，这就决定了该区域生态环境违法犯罪案件的监管势必要比其他一般案件难度要大。加之，地方保护主义不同程度的存在，使得地方在处理案件时因顾及地方利益“打折扣”；缺少专业的生态环境行政执法与司法监管队伍，导致在案件定性、证据提取、勘察检验鉴定等环节“卡脖子”；行政执法机关之间以及行政执法机关与司法机关之间各自为政，缺乏沟通配合和深层次交流合作，造成案件在行政与刑事移送流转环节随意，出现“以罚代刑”，这些都必须引起每位黄河儿女足够的重视。晋陕蒙黄河峡谷区域涉及三省不同地区、不同级别的行政执法机关和司法机关，目前来看，针对黄河峡谷区域的生态环境违法犯罪行为既缺乏三省机关之间成熟化协作监管的“横向合力”机制，也缺乏三省各自内部机关之间教科书式协作监管的“纵向合力”机制。机制的缺乏，必然导致监管的乏力，惩治的降格，违法的嚣张。

（二）缺乏技术的信息共享

现今，各级行政执法机关、司法机关从上到下普遍受用了信息技术发展带来的红利，对于运用大数据支撑业务高质量发展表现出了“求贤若渴”的程度，类似城管的执法监督一体化平台、公安机关的执法全流程平台、法院的远程庭审系统等都已经达到了“炉火纯青”的地步，在执法机关内部以及执法机关与管理服务对象之间架起了一座座互通有无的信息共享便利大桥。反观，晋陕蒙黄河峡谷区域在部分行政执法机关与司法机关联合发文中都有提到要建立并完善各部门之间的信息交流、召开联席会议等制度,但这些制度由于跨地域、跨机关、跨业务等种种原因，现实执行起来并不理想，所发公文中对于诸如利用信息技术打造专业信息共享平台建设的提议或者成熟制度少之又少,而且行政执法本身具有相对封闭性的特点,行政执法机关与司法机关之间缺少信息共享，尤其在当今智慧信息时代，缺少信息的交流和共享就不能够及时全面的掌握治理黄河有价值的线索,执法、司法介入的滞后性会被无限放大，不能充分地发挥法律监督的作用。

（三）缺乏实施的统一细则

  黄河保护法虽然对于推进行政执法机关与司法机关协同配合作出了明确规定，但这一规定仅仅是原则性、宏观性、指导性的规定，各地方需要结合自身实际，出台独具特色又实事求是的具体细则。在这方面，晋陕蒙黄河峡谷区域的相关部门已经意识到不同机关之间协同配合的重要性，相继出台了许多制度意见，比如山西高院签署的《黄河流域9省区高级人民法院环境资源审判协作框架协议》、陕西省林业局签发的《陕西省林业行政执法与刑事司法衔接工作办法》、内蒙古鄂尔多斯市杭锦旗检察院等六地检察院共同签署的《黄河流域生态保护跨区域协作工作机制》等。这些制度意见对于加强不同机关之间在保护黄河流域业务方面提供了具体实施的依据，在实践当中也确实起到了助推黄河流域生态保护与高质量发展的重要作用。但细细审视这些制度意见，不难发现存在以下两方面的问题：一方面是具体规定协同配合工作机制的法律层级比较低,权威性不够；另一方面是共同签署文件的机关局限于同一系统内部，或者局限于某一具体业务领域，不具有普遍适用性。各级立法机关尚没有充分合理利用《中华人民共和国立法法》的法律授权，针对行政执法机关与司法机关协同配合的专门地方性行政法规、规章还未出台。没有统一具体的实施细则，对于行政执法机关与司法机关就没有足够的强制效力，协同配合制度就会落实不到位。                  

四、“四个支撑”助推行政执法机关与司法机关协同配合

实现黄河峡谷区域生态保护和高质量发展，必然要推进行政执法机关与司法机关协同配合，需要为之提供理论支撑、法律支撑、人才支撑和科技支撑。

（一）学好用好习近平新时代中国特色社会主义思想，提供理论支撑

2023年4月3日，学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育工作会议在北京召开。总书记强调，这次主题教育要牢牢把握“学思想、强党性、重实践、建新功”的总要求，根本任务是坚持学思用贯通、知信行统一，把新时代中国特色社会主义思想转化为坚定理想、锤炼党性和指导实践、推动工作的强大力量，使全党始终保持统一的思想、坚定的意志、协调的行动、强大的战斗力，努力在以学铸魂、以学增智、以学正风、以学促干方面取得实实在在的成效。推进黄河流域生态保护与高质量发展，势必要学好用好习近平经济思想、习近平生态文明思想、习近平法治思想等新时代中国特色社会主义思想。思想是行动的先导，理论是实践的指南。理论上清醒，政治上才能坚定。推进行政执法机关与司法机关协同配合是跨区域生态环境协同治理的要求，也是生态文明依法治理的需要，更是黄河经济带高质量发展的必然。各级行政执法机关和司法机关要认真学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，坚持读原著学原文悟原理，多思多想、学深悟透，做到整体把握、融会贯通，指导实践，自觉将协同配合的工作机制深刻融入到国家发展之大局，黄河峡谷区域之特局。

（二）完善区域协同治理配套立法，提供法律支撑

  正如前文所述，黄河保护法立足实际，对于推进行政执法机关与司法机关协同配合作出了明确规定，但原则性较强，亟须通过完善区域协同治理配套立法，进一步对协同配合的组织形式、启动方式、协调程序等具体问题作出细化规定。各级立法机关在制定出台具体细则的时候既要充分合理利用法律授权，也要深入调查研究，注重契合晋陕蒙黄河峡谷区域的实际。笔者认为可以具体从以下几个方面建章立制：黄河生态保护行政综合执法方面、行政执法与刑事司法衔接方面、行政执法与公益诉讼协作方面、行政机关与司法机关普法宣传方面、未能落实协同配合的法律后果和惩处措施方面、加强行政与司法机关之间监督、同纪检监察机关合作监督等方面。有法可依才能有法必依，只有完善区域协同治理配套立法，才能切实解决黄河流域地区分割和部门分割等体制机制问题，推进黄河峡谷区域行政执法机关与司法机关协同配合，有效推进黄河峡谷区域山水林田湖草沙、峡谷左右上下岸、干支流一体化协同高效治理。

（三）培养壮大专职综合执法队伍，提供人才支撑

“徒善不足以为政，徒法不足以自行”，法律的实施在于人，培养高素养专业化的执法队伍是从“有法可依”走向“良法善治”的有效手段。黄河保护法已正式施行，该法能否落地见效，晋陕蒙黄河峡谷区域行政执法机关与司法机关能否依法协同配合，打造一支熟悉生态环保法规、了解黄河峡谷风情、善于攻坚河水治理的专职综合执法队伍就不可或缺。在加强治水专业队伍建设这方面，长江流域的一些地方已经做出了表率，比较典型的是安徽省望江县在全国首创长江综合执法监管模式，创新组建长江水域跨部门综合执法专职队伍，将农业农村局长江水域渔业执法职能、水利局长江河道采砂执法职能、交通运输局渔船检验和监督执法职能、港航管理处（地方海事处）执法职能进行整合，切实推动了长江大保护。晋陕蒙黄河峡谷区域可以借鉴长江流域的一些好经验和新做法，争取党委政府的支持，解决人员编制、经费等问题，同时严格选调录用政治立场坚定、法律素养高、工作认真负责的可用之才，以队伍的综合化、专业化、规范化实现黄河流域行政执法与司法的“黄河大合唱”。

（四）创新运用大数据智慧化监管，提供科技支撑

科技自立自强，是强国之基，安全之要。习近平总书记在中共中央政治局第三十四次集体学习时指出，近年来，互联网、大数据、云计算、人工智能、区块链等技术加速创新，日益融入经济社会发展各领域全过程，数字经济发展速度之快、辐射范围之广、影响程度之深前所未有，正在成为重组全球要素资源、重塑全球经济结构、改变全球竞争格局的关键力量。当前，随着信息技术的发展，互联网全面进入大数据时代，对行政执法、司法工作带来积极的变革性推动。毋庸置疑，新时代下的执法，势必要敢于、善于运用前沿数字技术，不断深化执法体制改革，创新执法模式，推动基层治理体系和治理能力现代化。黄河流域执法本身就存在涉及面广、监管点少、证据链杂的“天然困难”，唯有向科技借力，用科技赋能法治，才能既加大重点生态领域执法力度，又能保证严格规范公正文明执法，最终受益的必是人民大众。晋陕蒙黄河峡谷区域在推进行政执法机关和司法机关协同配合的过程中，要秉持“科技为先，精准执法”的理念，首先要在“监管”上发力，运用数字科技打造互联网指挥、智慧化监控、可溯性追踪、大数据分析体系，让破坏黄河生态环境违法犯罪“看得见”、“查得清”、“打得准”；其次要在信息上共享，利用大数据网络构建信息资源共享平台，有效地整合执法资源和司法资源，为行政执法机关与司法机关之间架起一座信息沟通和工作交流的桥梁；再次要在“便民”上细作，借助互联网技术主动融入法治政府创新建设大局中，将人工智能高科技用于畅通群众线上举报投诉渠道，同时便利企业、群众办理业务。

五、结语

黄河安澜，天下大穰。全面推进国家“江河战略”是总书记亲自谋划，亲自部署的国家重大战略，推进黄河峡谷区域行政执法机关与司法机关协同配合是题中应有之义，对于保障黄河流域生态保护和高质量发展，推进水资源节约集约利用，实现人与自然和谐共生、中华民族永续发展具有重大意义。当然，在当前以及未来的一段时间内，推进黄河峡谷区域行政执法机关与司法机关协同配合达到良法善治以及满足人民群众期盼的程度还有一定的距离，期间也会出现各种各样的新旧问题，但只要我们坚持以习近平新时代中国特色社会主思想为指引，不忘初心、勇毅前行，黄河峡谷区域生态保护和高质量发展的明天一定会光辉灿烂。