基层社会治理现代化法治保障研究

                                 高婷 中阳县法学会

摘要：基层社会治理是国家社会治理的重要内容，基层治理现代化是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键支撑。当前，我国基层社会治理实践中还存在着基层政府负担过重、治理方式较为单一、法治意识不够彰显等问题，阻碍了基层治理效能的提升，因此，通过整合治理资源、健全治理方式、转变治理理念等完善健全共建共治共享的社会治理制度势在必行，这不仅是缓和一统体制与有效治理之间内在矛盾的必然选择，也是应对当下中国复杂社会形态与社会结构的现实需要。

关键词：基层治理；共治；现代化

“郡县治，天下安。”基层治理是国家治理的基石，基层社会治理的效果能在很大程度上折射出一个国家整体治理水平的高低。党的十八大以来，习近平总书记多次就基层社会治理作出指示。2022年10月，党的二十大报告也在关于国家安全体系和能力现代化的部分对社会治理提出了新要求：“完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”因此，必须密切关注社会治理存在的问题，逐项破解治理现代化面临的困境，不断激发社会治理新动能，推动基层社会治理现代化。

一、基层治理中存在的问题

纵观改革开放40多年来我国基层社会治理的变迁，不难看出基层社会治理现代化这一发展方向的正确性，但是治理实践中存在着的一些共性问题也不容忽视，需要引起重视。

（一）基层政府负担过重

  基层政府负担过重映射出基层政府治理任务与治理能力并不完全匹配的现象。首先，在治理制度方面，由于中国幅员辽阔人口众多的治理规模与中央权威一统而治的历史传统，我国形成了从中央到基层、链条长、层级多的科层组织制度，这一制度的核心在于：中央政府拥有行政统辖规划的权力，特别是人事安排和资源调配上的权力。

在这种等级严密、层次有序的制度下，政策指令由上往下得到贯彻，但与此同时，治理的责任和压力也被层层转移到下级。基层政府基于高压鞭策，运用趋利避害式策略主义，优选符合政绩导向、目标责任制和晋升激励相一致的基层治理行为，符合群众真实需求的则被忽视。其次，在职能定位方面，基层社会是国家公权力与个体私权利的交界，基层治理是国家治理的前沿阵地。基层政府不仅要执行上级党委和政府的安排部署，还要直接面对和解决群众的万千需求，发挥好“穿针引线”、承上启下的作用，基层治理面临很大的不确定性。另外，在治理实践方面，不良政绩观衍生出大量形式主义与官僚主义问题，使本就左支右绌的基层工作人员更加不堪重负。形式主义问题主要表现为名目繁杂的的督查检查考核、过度标准化、规范化的“痕迹”管理等，基层政府花大量时间去填写表格、完善数据、撰写材料，却分散和浪费了做实际工作的精力，从而降低了基层政府的治理效能。官僚主义问题主要表现为问责的泛化和滥用。例如基层干部抱怨最多的属地问责，一些职能部门借“属地管理”之名，把本该属于自己的任务和责任转移给乡镇政府，基层对很多工作既没有实际的执法权，也没有相应的技术手段和监管力量，却要在出问题后被追责，实为不妥。

（二）治理方式较为单一

  基层治理还是依赖于传统的行政单一化管理方式，普遍表现出命令和控制的行政化倾向，治理主体的自主性较差。向上，习惯于层层请示、层层汇报、层层负责。实践中容易表现为规则教条、程序僵化，缺乏灵活性，当社会治理中出现新问题时不能及时向上反馈和高效解决。向下，则倾向于重管控、轻服务。例如基层群众反映强烈的社区随意挂牌问题。有的部门为了表示对某项工作的重视，盲目落实工作下移，只管把牌子挂到社区，后续的人员、资金、管理、指导跟进不到位，导致“有牌无服务、上墙不上心”，不但没能实现延伸社区服务功能的目的，还带来了不必要的检查、考核、参观，加重了基层工作负担。有的地区部门间职责交叉不清，却热衷于“铺摊子”，一个社区竟然挂着几十块牌子，这就导致一项工作内容上报时要改好几遍给不同的部门，增添了不必要的麻烦。群众也被搞得云里雾里，办业务找不到真正的职责部门，难免会有怨言，损害了党和政府的权威。

（三）法治意识不够彰显

现代的司法制度在下乡过程中，与传统的礼治秩序发生了冲突，旧的礼治秩序已经土崩瓦解，新的法治秩序却还没有建立起来，因此在基层社会治理中法治意识不够彰显的弊端愈发突出。

基层社会治理中一直存在着“信访不信法”的现象。客观成因来看，近30年来因计划生育、征地拆迁等引发的社会矛盾不断累积，新冠疫情过后，房企爆雷、烂尾楼频繁出现、失业率攀升、消费率持续走低，更是引发一次又一次信访和群体性事件的高潮。主观成因来看，一方面是群众中存在着走法律途径解决问题繁琐复杂耗时耗力、不如通过信访一告了之的认识误区，甚至有“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的畸形心态，另一方面也反映出我们的普法还不到位，存在内容乏味、形式呆板、互动不足等问题，很多普法工作都是局限于张贴标语、发放资料等形式，点到为止，没有结合群众切身利益、没有了解群众的真实需求。

基层治理过程中群众的参与意识还不够，“干部干，群众看”“上头热，下头冷”的现象普遍存在。在垃圾分类、文明城市创建、“厕所革命”、美丽乡村建设等行动中，多由政府主导、自上而下推动，群众参与的积极性较弱，在民主协商议事过程中，群众被动应付，不敢、不愿、不想参与的情况比较普遍，发言还经常存在跑题、无据或是过于情绪化的现象。

二、原因分析

周雪光先生在《中国国家治理的制度逻辑——一个组织学研究》一书中指出，中国国家治理的一个深刻矛盾在于一统体制与有效治理之间的紧张和不兼容，统辖内容越多，治理范围越广，或是资源和权力越集中，治理负荷就越沉重，治理效能就越受约束。这种内在矛盾的外化给大国治理带来了不小的挑战。

随着工业化、城镇化、市场化、信息化不断推进，中国的社会形态发生了重大变迁。十九大报告中社会主要矛盾的变化，标志着中国已经步入更为成熟的后工业社会，也就是德国社会学家乌尔里希·贝克提出的“风险社会”。该社会的突出特征在于自然风险与社会风险“深度的不确定性”，在经历了经济危机、全球疫情、国家冲突等挑战后，我们更应该清醒地认识到，立足于复杂社会形态与复杂社会结构叠加形成的复杂社会现实之下，只有通过多方协作、主体赋权和关系联结，才能在“不确定性”当中寻求“确定性”。就像贝克说的，应对风险社会理智且有效的方式只有转型。

要避免治理“失效”、沦入传统的统治困局之下，就必须把治理放在更高的考量标准与目标追求之下，即“善治”。魏志勋先生在《“善治”视野中的国家治理能力及其现代化》一文中，将善治界定为治理的理想状态，是政治国家与市民社会的最佳相处模式。因此，基层社会治理作为中国国家治理的主要部分，也应当以法治中国建设的理想图景作为指引，以“基层善治”实现基层治理现代化，以中国式现代化助推“中国之治”新篇章。

三、对策建议

（一）整合治理资源

实际上，在整合治理资源方面，我国已经探索出一套行之有效的社会治理方案，即起源于浙江省绍兴市诸暨县(现诸暨市)枫桥镇，后为各地效仿并推广至全国的“枫桥经验”。2023年是毛泽东同志批示学习推广“枫桥经验”60周年暨习近平总书记指示坚持发展“枫桥经验”20周年，从基层治理视域去探究“枫桥经验”新的时代内涵，具有重要理论价值和实践意义。有学者概括出，多元主体、多元参与、多元文化、多元价值、多元规则、多元评价是“枫桥经验”的显著特点。通过构建多方参与的治理体系，协调好治理主体之间的关系，实现资源在基层整合、问题在基层解决、服务在基层拓展，基层“这根针”才能巧妙串起“千条线”。

一是要坚持党建引领。充分发挥党组织总揽全局、协调各方的作用，开发、利用、调动多方主体参与基层社会治理，通过政治领导确保基层治理正确的发展方向，通过思想引领为各类主体提供理论武装，通过组织动员为各类主体提供治理平台和渠道，切实将基层党组织的政治和组织优势转化为基层社会治理的强大效能。

二是要搭建共治平台。以山西省吕梁市中阳县为例，2017年，中阳县搭建了集“三大系统、六大功能室”于一体、与中央、省、市、县、乡（镇）五级联通的综治中心平台，着力打破部门行业界限，有效发挥综治平台在隐患排查、治安防控、矛盾化解、平安建设等方面的作用，解决基层治理“碎片化”问题。县综治中心推行“党建+网格”的网格服务管理模式，按照“应纳尽纳”的要求，全面梳理网格事项，实现基层治理“一网统筹”。截至2023年6月，全县共排查各类矛盾纠纷案件208件，化解194件，化解率达到93.27%。

三是要健全协同机制。要达到共治的目标，还需要健全完善协同治理机制，克服参与主体由于利益诉求、价值取向、行为逻辑不同引发的治理矛盾。以北京市海淀区“街乡吹哨、部门报到”的治理模式为例，通过“闻哨须到”的强制性协作制度，把原本联系并不紧密的部门召集于所需处理的公共事务之上，既降低了协作治理的沟通成本，又免除了对相关公共事务的评估成本，显著提高了治理成效。

（二）健全治理方式

自治是法治和德治的基础，法治是基层社会治理的保障，自治和德治都要在法治框架内运行才能实现对法治的补强作用，德治是自治和法治的补充与升华。要完善党组织领导的自治、法治、德治相结合的治理方式，构建以“三治”融合为依托的运行高效的行为共同体。

一是进一步完善社会公众列席乡镇（街道）有关会议制度。首先要合理确定协商事项，围绕与群众切身利益相关的问题进行协商，其次要优化参会主体结构，参与协商的群众代表要具备一定的政治素养，能够积极发表意见建议、合理表达群众诉求，最后要充分运用协商成果，将群众呼声转化为看得见、摸得着的做法和措施，杜绝“光说不练”的形式主义。

二是进一步夯实基层法治建设。全面提升基层社会法治水平，强化法治队伍建设至关重要。要深化法治人才培养工作，吸收优秀网格员、人民调解员、退伍军人等加入，打造一支群众身边的“法律明白人”队伍。要定期组织培训，结合工作实际交流学习，提高其法律素养和履职能力。

   三是进一步强化社会主义核心价值观建设。二十大报告中也强调要进一步“提高人民道德水准和文明素养”、“提升全社会文明程度”。要积极探索德治教化的有效途径，依托本地资源禀赋，深挖孝德、爱国、奉献等德治文化，弘扬中华传统美德，最大程度释放德治能量。

（三）转变治理理念

一是变“单向治理”为“双向互动”。完善基层党组织建设，深化党员进社区工作，借助信息化手段，推行“居民点单、社区派单、党员志愿者接单、群众评单”的“点菜式”服务机制，加强基层党组织与人民群众的互动交流，基层需要什么，政府就提供什么，形成双向互动、共建共享的良好局面。

二是变“被动处理”到“主动预防”。强化“网格+”工作模式，充分发挥网格员人熟地熟情况熟的优势，分类健全社情民意台账，做到矛盾纠纷及时发现、及时介入、及时处理，确保问题解决在网格里，矛盾化解在萌芽状态，真正实现“小事不出村、大事不出乡、矛盾不上交”。

三是变“碎片治理”为“综合治理”。要树立基层治理“一盘棋”的思维，借助大数据、人工智能等新技术，打造公共数据资源管理平台，将相关治理信息进行关联，破除条块治理壁垒，畅通数据共享渠道，实现“一屏观全域、一网管全城”。

基层治理是一项复杂的系统工程，推进基层治理现代化是一个循序渐进的过程，不可能一蹴而就，等不得也急不得。我们当前要做的，就是坚定信念、科学谋划、狠抓落实，以更加高超的治理能力、更为成熟的治理体系迎接新时代的机遇和挑战。